Municipio De Aguada v. W. Construction, LLC Y Otro
2024 TSPR 69 · Supreme Court of Puerto Rico · Decided June 21, 2024
At a glance
- Court
- Supreme Court of Puerto Rico
- Decided
- June 21, 2024
- Citations
- 2024 TSPR 69
- Good-law status
- Good LawGood law: 6 citing cases carry treatments with no negative treatment.
- Cited by
- 108 opinions
Summary
El Tribunal Supremo revocó la determinación que declaró nulos el contrato de servicios y su enmienda, y desestimó la demanda declaratoria del Municipio. Resolvió que, en cualquier contrato gubernamental de servicios, la experiencia pertinente de los empleados, directores y demás integrantes puede considerarse para determinar si la compañía cumple con el requisito de experiencia, y que no había base para concluir que la Junta de Subastas abusó de su discreción. También determinó que los términos jurisdiccionales para impugnar adjudicaciones municipales no aplicaban a la acción del Municipio contra su propia contratación.
Holdings
- Jurisdicción sobre la acción declaratoria del Municipio. Los términos jurisdiccionales aplicables a la revisión de adjudicaciones de juntas de subastas no rigen una acción en la que el propio municipio cuestiona la validez de una actuación municipal por considerarla nula y contraria a derecho. Por tanto, el Tribunal de Primera Instancia tenía potestad para resolver la controversia. págs. 18-20
- Experiencia de los integrantes de la compañía como parte del requisito de experiencia del licitador. En cualquier tipo de contrato gubernamental de servicios, la entidad adjudicadora puede considerar la experiencia, las habilidades, los conocimientos, las destrezas, el adiestramiento y la pericia de las personas naturales que integran la compañía. No es decisivo que la compañía, considerada exclusivamente por su fecha de organización, tenga menos años de existencia que los exigidos. págs. 31-37
- Validez de la enmienda contractual sin nueva subasta. La enmienda no era nula por exceder el treinta por ciento del contrato original sin una nueva subasta. Aun suponiendo que no aplicara la excepción general de emergencia, la ley permitía una enmienda superior al treinta por ciento cuando existieran circunstancias excepcionales debidamente justificadas y documentadas, y el expediente no demostraba la ausencia de tales circunstancias. págs. 35-37
Written by LawDiver's case analysis.
How later courts treated this case
Cited
John Bracetty Calderón v. Departamento De Corrección Y Rehabilitación (Dcr). Se cita al enunciar la definición general de jurisdicción.
Cited
Hibiscuspr 357, LLC v. Consejo De Titulares Edificio Vivienda 1675, Rosa E. López Jaquez O La Sucesión Compuesta Por…. los tribunales debemos ser celosos guardianes de nuestra jurisdicción y, por tanto, debemos atender con preferencia los asuntos concernientes a la jurisdicción.
Cited
Richard Simmon Rosa v. Sigfredo Santana Casano. Se cita junto con otras autoridades en la exposición del deber de examinar la jurisdicción.
Cited
Continental Lord Inc. v. Municipio Autónomo De Morovis. los tribunales tienen la responsabilidad indelegable de examinar, en primera instancia, su propia jurisdicción, así como la del foro de donde procede el recurso ante su consideración.
Applied
Corporación Del Proyecto Enlace Del Caño Martín Peña v. Oficina De Gerencia De Permisos (ogpe.). si un tribunal carece de jurisdicción, solo resta así declararlo y desestimar la reclamación sin entrar en los méritos de la controversia.
See all citing casesFilter by court, year and treatment in LawDiver. Free, no login.
In this case
Opinion of the Court
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Municipio de Aguada
Recurrido
v.
W Construction, LLC
Recurrido
Recovery Finance Limited
Certiorari
Peticionaria
__________________________
2024 TSPR 69 Municipio de Aguada
213 DPR ___ Recurrido
v.
W Construction, LLC
Peticionario
Recovery Finance Limited
Recurrido
Número del Caso: CC-2023-0320 cons. con CC-2023-0322
Fecha: 21 de junio de 2024
Tribunal de Apelaciones:
Panel I
CC-2023-0320
Representantes legales de la parte peticionaria:
Lcdo. Antonio A. Arias Larcada
Lcda. María C. Cartagena Cancel
Lcda. Gabriela A. Pérez Vélez
Representante legal de la parte recurrida:
Lcdo. José A. Medina Hernández
CC-2023-0320 cons. con CC-2023-0322 2
CC-2023-0322
Representante legal de la parte peticionaria:
Lcdo. José O. Ramos González
Representante legal de la parte recurrida:
Lcdo. José A. Medina Hernández
Materia: Obligaciones y Contratos – En cualquier tipo de contrato de
servicios, la evaluación de un licitador no debe estar orientada en
la ficción de que la experiencia de una compañía es independiente a
la de sus integrantes.
Este documento está sujeto a los cambios y correcciones del proceso
de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal
Supremo. Su distribución electrónica se hace como un servicio público
a la comunidad.
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Municipio de Aguada
Recurrido
v.
W Construction, LLC
CC-2023-0320
CC-2023-0322
Recurrido
Recovery Finance Limited
Peticionaria
__________________________
Municipio de Aguada
Recurrido
v.
W Construction, LLC
Peticionario
Recovery Finance Limited
Recurrido
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor
MARTÍNEZ TORRES.
En San Juan, Puerto Rico, a 21 de junio de 2024.
En AEE v. Maxon, 163 DPR 434 (2004), pautamos que la
experiencia de las empresas se mide a través de los seres
humanos que la componen. Hoy nos toca aclarar si dicha norma
aplica solamente a situaciones en las que se adquieren
servicios de gran costo y sofisticación.
Por los fundamentos que expondremos a continuación,
resolvemos en la negativa. Con esto reafirmamos que, en
CC-2023-0320 cons. con CC-2023-0322 2
cualquier tipo de contrato de servicios, la evaluación de un
licitador no debe estar orientada en la ficción de que la
experiencia de los empleados o directores es un concepto
separado o diferente a la experiencia de la compañía.
I
El 16 de octubre de 2018, el Gobierno Municipal de
Aguada publicó una solicitud de propuesta en el periódico
Primera Hora en busca de otorgar un contrato para el recogido
de los escombros producidos por el paso del huracán María en
Puerto Rico. En la solicitud, denominada Contrato a término
para servicios de respuesta a desastres, se establecieron
tres criterios con los que tenían que cumplir las compañías
interesadas en participar: (1) tener un mínimo de dos años
de experiencia en operación logística para la recuperación
de desastres y eliminación de escombros; (2) conocimiento y
experiencia en los procedimientos de reembolso de asistencia
pública de FEMA, y (3) haber provisto servicios similares a
los requeridos por lo menos a una jurisdicción con una
población de al menos diez mil (10,000) habitantes. Propuesta
Núm. 2, Serie: 2018-2019. Los servicios serían sufragados,
en su inmensa mayoría, por la Agencia Federal para el Manejo
de Emergencias (“FEMA”, por sus siglas en inglés) mediante
pareo de fondos. El Municipio aportaría el 10% de los fondos,
mientras que FEMA aportaría el 90% de estos.
Según consta en la Notificación de adjudicación, dos
compañías sometieron sus propuestas ante la consideración de
la Junta de Subastas del Municipio de Aguada (Junta de
CC-2023-0320 cons. con CC-2023-0322 3
Subastas): W Construction LLC (W Construction) y
Constructora de Aguada Inc. Ap. del certiorari, pág. 399.
Después de haber evaluado las ofertas recibidas, el 4 de
diciembre de 2018 la Junta de Subastas acordó por unanimidad
otorgar la buena pro a W Construction, por entender que esta
“cumplió con todos y cada uno de los requisitos
establecidos”. Íd. Por ello, el 11 de diciembre de 2018 se
perfeccionó el Contrato Núm. 2019-000159 (Contrato de
Servicios) entre el Municipio de Aguada y W Construction por
la cantidad de $3,000,000. Mediante dicho contrato, que
tenía vigencia de dos años, W Construction se obligó a
proveer servicios de recogido de escombros, limpieza y
disposición en el Municipio de Aguada (Municipio). El
Municipio, por su parte, se comprometió a pagar dentro de
treinta (30) días laborables a partir de los reembolsos
recibidos por FEMA.
Varios meses después, W Construction solicitó una
enmienda a la cuantía del contrato por ser necesario para
finalizar los trabajos, conforme a los estimados de gastos
solicitados por la Directora de Finanzas del Municipio. Con
la anuencia de la Junta de Subastas, el 28 de marzo de 2019
se perfeccionó la enmienda al convenio y se aumentó el monto
por $4,000,000, para una compensación total de $7,000,000.
Contrato Núm. 2019-000159-A.
Para sufragar los servicios de recogido y disposición
de escombros, el 5 de marzo de 2019 W Construction otorgó un
contrato de préstamo con la empresa Recovery Finance Limited
CC-2023-0320 cons. con CC-2023-0322 4
(Recovery Finance) mediante el cual se le facilitó una línea
de crédito de hasta $5,000,000. En armonía, también se pactó
un contrato de garantía en el que W Construction le otorgó
a Recovery Finance un gravamen continuo sobre todos sus
derechos, títulos e intereses bajo el Contrato de Servicios
con el Municipio, en resguardo de sus obligaciones de repago.
W Construction le notificó al Municipio al respecto y este
firmó la notificación como recibida.
Según surge del expediente, W Construction realizó las
labores acordadas en el Contrato de Servicios y su enmienda
dentro del término establecido de dos años. Por esta razón
sometió las facturas al Municipio, tal y como lo establecía
el acuerdo, para cobrar por servicios prestados. En
respuesta, el Municipio remitió las facturas a la Oficina
Central de Recuperación, Reconstrucción y Resiliencia (COR3)
y a FEMA para el desembolso correspondiente. Una vez
sometidas las facturas, tanto COR3 como FEMA aprobaron el
desembolso de fondos para su pago. A la fecha, FEMA le ha
abonado al Municipio $4,669,894.33 por los servicios
suministrados y el Municipio ha efectuado pagos a W
Construction por la cantidad de $624,304.82. No obstante, el
Municipio se negó a pagar el remanente de la suma acordada,
pues alega que el proceso de contratación fue nulo porque no
se cumplieron los trámites requeridos por ley.
En sintonía, es importante señalar que el 5 de agosto
de 2019 el Lcdo. Christian E. Cortés Feliciano radicó una
querella ante el Departamento de Justicia para que se
CC-2023-0320 cons. con CC-2023-0322 5
investigara un posible esquema de corrupción gubernamental
en los procesos de contratación y enmienda discutidos. A
raíz de la denuncia instada por el entonces legislador
municipal, quien actualmente es el alcalde de Aguada, el
Departamento de Justicia remitió al Panel sobre el Fiscal
Especial Independiente (PFEI) su informe de investigación
preliminar. Por su parte, el Departamento no encontró
evidencia que constituyera delito o presión indebida por el
exalcalde, Manuel Santiago Mendoza, en la otorgación del
contrato a W Construction. Por esta razón la querella no
originó acusación alguna por parte del aparato
gubernamental. No obstante, el Departamento de Justicia
concluyó que el contrato era nulo debido a que la corporación
no cumplió con el requisito de dos años de experiencia en
operación logística para la recuperación del desastre
expuesto en el edicto para cualificar como licitante.
El 3 de septiembre de 2020, el PFEI emitió una
resolución en la que concurrió con las determinaciones del
Departamento de Justicia. Dicha resolución fue remitida a la
Unidad de Procesamiento Administrativo Disciplinario (UPAD)
para su evaluación y recomendación. El 3 de marzo de 2021,
UPAD también concurrió con que no se cumplió el requisito de
dos años de experiencia.
Bajo este panorama, el 11 de noviembre de 2021 el
Municipio instó ante el Tribunal de Primera Instancia una
acción civil sobre sentencia declaratoria, a tenor con lo
dispuesto por la Regla 59 de Procedimiento Civil, 32 LPRA
CC-2023-0320 cons. con CC-2023-0322 6
Ap. V., en contra de W Construction. En síntesis, el
Municipio alegó que el contrato de servicios y la enmienda
eran nulos porque, al momento de someter su propuesta, W
Construction no cumplía con el requisito establecido en la
solicitud de propuesta que exigía que las compañías
participantes tuvieran dos años de experiencia en el campo
de recuperación de desastres y recogido de escombros. Para
sostener su postura, acompañó un certificado emitido por el
Departamento de Estado en donde se refleja que la compañía
fue organizada el 30 de agosto de 2017. En la alternativa,
solicitó que se declarara nula la enmienda al contrato, pues
la Ley de Municipios Autónomos de Puerto Rico, infra, no
permite un aumento de más de 30% de la cuantía del contrato
original sin la celebración de una nueva subasta.
Luego de varios trámites procesales, el 15 de diciembre
de 2021 Recovery Finance presentó una moción de
intervención. Alegó tener interés significativo en la
controversia, pues se había convertido en el beneficiario
principal de los activos provenientes del contrato en
cuestión. El 17 de febrero de 2022 el foro primario celebró
la vista en su fondo y, ese mismo día, concedió la solicitud
de intervención en corte abierta.
Durante la vista en su fondo, el Municipio presentó
prueba documental y testifical. La prueba testifical
consistió únicamente en el testimonio de la Sra. Zulema Bravo
Pérez (señora Bravo Pérez), secretaria municipal del pueblo
de Aguada. Su testimonio se trajo para propósitos de
CC-2023-0320 cons. con CC-2023-0322 7
autenticación de documentos y contenido. La prueba
documental presentada por el Municipio y admitida consistió
en: (1) Copia del Contrato Núm. 2019-000159; (2) Enmienda al
contrato (Contrato Núm. 2019-000159-A); (3) Registro de la
corporación; (4) Certificado de cumplimiento (Good
Standing); (5) Ordenanza Núm. 5; (6) Reglamento de la Junta
de Subasta 2011, y (7) Aviso de solicitud de propuesta
(Contrato a término para servicios de respuesta a
desastres).
En su testimonio, la señora Bravo Pérez declaró que
comenzó a trabajar en el Municipio el 6 de diciembre de 2021,
esto es, luego de la otorgación del Contrato de Servicios y
su enmienda. Más aún, admitió que comenzó a fungir como
secretaria de la Junta de Subastas durante el 2022. Con
relación a los deberes de su puesto, afirmó que consistían
en verificar todas las subastas que se efectúan; así como
tener la custodia de los expedientes y de los contratos del
Municipio.
Respecto al trámite que aquí nos ocupa, la señora Bravo
Pérez indicó que lo único que pudo hacer fue verificar el
expediente del Contrato de Servicios, su enmienda, y
fotocopiar los documentos. Por tanto, admitió que no preparó
el acuerdo, no lo firmó, ni trabajó para el presidente o
para el secretario municipal durante el año fiscal en el que
se otorgó el Contrato de Servicios y la enmienda (2018-
2019). Sin embargo, la secretaria municipal sí aseveró que
W Construction no cumplió con el requisito de experiencia de
CC-2023-0320 cons. con CC-2023-0322 8
dos años exigido en la solicitud de propuestas. Afirmó que
ella no hubiese votado por tal corporación como licitador
agraciado. Asimismo, sostuvo que W Construction tampoco
cumplió con los requisitos de tener conocimiento y
experiencia en los procesos de reembolso de asistencia
pública de FEMA y de proveer servicios similares en
poblaciones de más de diez mil (10,000) habitantes.
Durante el contrainterrogatorio, la señora Bravo Pérez
reconoció que, en cuanto a los años de experiencia de un
licitador, se suele evaluar la experiencia del presidente y
de los constructores de una corporación. Pese a esto,
reafirmó que, para esta subasta, los dos años de experiencia
debían ser de la compañía que interese licitar, por lo que
W Construction no tenía la experiencia necesaria. La testigo
aceptó que los trabajos de recogido de escombros y limpieza
se culminaron. También admitió que el expediente presentado
ante el Tribunal de Primera Instancia no estaba completo.
Finalmente, indicó que en el expediente no había solicitudes
de revisión judicial por parte de algún licitador.
Por su parte, W Construction presentó el testimonio de
su presidente, el Sr. Wilson Matos Ruiz (señor Matos Ruiz).
En su declaración, afirmó que ha sido contratista por más de
17 años y que su experiencia abarcaba la realización de
demoliciones, desganches, recogido de material vegetativo,
cemento, disposición, construcción industrial, comercial y
residencial, cortes de terreno y operación de maquinarias.
CC-2023-0320 cons. con CC-2023-0322 9
En torno a la experiencia en trabajos de emergencia
bajo FEMA, el señor Matos Ruiz resaltó que, al suscribirse
el acuerdo con el Municipio, ya había limpiado las carreteras
de Arecibo hasta Guayanilla. Por lo cual, a su entender,
cumplió automáticamente con el requisito de haber brindado
servicios similares a más de 10,000 habitantes. Agregó que,
en ese momento, ya había limpiado la Carretera 109 de Añasco,
desde el kilómetro 17 hasta San Sebastián; así como los
parques del Departamento de Recursos Naturales y la playa
Crash Boat en Aguadilla. Incluso, testificó que FEMA lo
recomendó para limpiar el Hospital Bella Vista y así lo hizo.
Por otro lado, sobre la enmienda al Contrato de
Servicios, explicó que en los contratos de emergencia no se
puede determinar de antemano un precio exacto debido a que
se desconoce lo que se va a recoger. Ante esta situación,
explicó que tuvo que ir personalmente a las facilidades
provisionales de FEMA y COR3 en Aguadilla y solicitar la
mejora, pues la suma pactada no alcanzaba para culminar los
trabajos. Tras un análisis de costos adicionales, se acordó
un aumento de cuatro millones adicionales, aunque aclaró que
no se utilizaron en su totalidad.
El señor Matos Ruiz estimó en $6,100,000 la deuda por
las labores realizadas. En vista de que obtuvo
financiamiento con Recovery Finance para poder culminar los
trabajos, aseveró que la suma reclamada por los trabajos de
recogido de escombros y limpieza le pertenecen en su
totalidad a la financiera. Por último, indicó que los
CC-2023-0320 cons. con CC-2023-0322 10
trabajos para los que fue contratado se realizaron y que los
monitores de FEMA así lo certificaron.
Finalizados los testimonios y tras la celebración de la
vista, el Municipio dio por sometido su caso. Con ello,
prácticamente se amparó en el testimonio de la señora Bravo
Pérez y en la prueba documental admitida para sostener su
causa de acción.
En riposta, W Construction y Recovery Finance
solicitaron la desestimación del reclamo. Como parte de su
argumento, Recovery Finance afirmó que la demanda del
Municipio debía ser desestimada por dos razones: (1) el
Tribunal de Primera Instancia carecía de jurisdicción para
atender la controversia, pues la alegada nulidad del
contrato basada en supuestos errores cometidos por la Junta
de Subastas en la adjudicación de la propuesta era de
jurisdicción exclusiva del Tribunal de Apelaciones, y (2) la
evidencia sometida por el Municipio no fue suficiente para
probar la nulidad del Contrato de Servicios puesto que el
Municipio no presentó el expediente administrativo en su
totalidad, el cual se presume correcto.
Además, Recovery Finance alegó que el presidente de W
Construction, señor Matos Ruiz, contaba con experiencia en
el ámbito de recuperación de desastres y eliminación de
escombros que excedía el requerimiento de dos años
estipulado en la solicitud de propuestas. Asimismo, en
cuanto a la alegación relacionada con la enmienda al
contrato, aseveró que, por tratarse de un contrato de
CC-2023-0320 cons. con CC-2023-0322 11
servicios de emergencia, el Municipio no estaba obligado a
celebrar una subasta aun cuando el monto de la enmienda
excediera el 30% del contrato original. Sostuvo que el
Municipio ratificó el contrato y su correspondiente enmienda
toda vez que recibió los servicios, supervisó que los
trabajos se completaran satisfactoriamente, remitió las
facturas a FEMA y recibió pagos por parte de FEMA con
relación a los servicios prestados.
Tras la comparecencia de las partes, el 18 de agosto de
2022 el Tribunal de Primera Instancia declaró ha lugar la
sentencia declaratoria presentada por el Municipio de
Aguada. Decretó que el Contrato de Servicios y su enmienda
eran nulos por “no haberse cumplido con los requisitos
ordinarios de la subasta pública ni con los requisitos
establecidos en situaciones excepcionales, como las de una
emergencia, dispuestos en la Ley Núm. 81-1991, supra,
(derogada) y el Reglamento de la Junta de Subastas del
Municipio de Aguada, aprobado el 6 de septiembre de 2011”.
Ap. del certiorari, pág. 337. Entre otras cosas, el Tribunal
de Primera Instancia entendió que W Construction no cumplió
con el requisito de dos años de experiencia en recuperación
de desastres y que la Junta de Subastas incumplió con su
responsabilidad al otorgar una enmienda a dicho contrato por
$4,000,000, lo que aumentó el costo del proyecto a
$7,000,000, sin la celebración de una nueva subasta.
Inconformes, W Construction y Recovery Finance
presentaron cada uno recursos apelativos ante el Tribunal de
CC-2023-0320 cons. con CC-2023-0322 12
Apelaciones. El 29 de septiembre de 2022, los recursos fueron
consolidados. En definitiva, ambas partes argumentaron que
el Tribunal de Primera Instancia carecía de jurisdicción
para decretar la nulidad del Contrato de Servicios y su
enmienda debido a que la adjudicación de la subasta ya advino
final y firme y la causa de acción fue instada fuera del
término establecido en la ley. Además, sostuvieron que, si
bien W Construction no tenía para ese entonces dos años de
creada, la compañía sí cumplió con el requisito de
experiencia puesto que su presidente, el señor Matos Ruiz,
era contratista desde hacía más de 17 años. Por otro lado,
por tratarse de unos servicios de emergencia, arguyeron que
la ley permite la suscripción de una enmienda sin la
celebración de una nueva subasta o solicitud de propuestas.
Recalcaron que el Municipio ratificó el Contrato de
Servicios y su enmienda al recibir los servicios pactados y
obtener los pagos de FEMA por dichos trabajos. Por esto y
más, entendieron que el foro primario actuó de forma
arbitraria y caprichosa al privarlos de su propiedad sin el
debido proceso de ley.
Por su parte, el Municipio presentó su alegato en
oposición el 12 de enero de 2023 a través del cual sostuvo
la nulidad de la contratación por haber sido contraria al
orden público.
Luego de varios incidentes procesales, el 21 de marzo
de 2023, el Tribunal de Apelaciones emitió una Sentencia en
la que confirmó el dictamen del Tribunal de Primera
CC-2023-0320 cons. con CC-2023-0322 13
Instancia. El foro apelativo se enfocó en el requisito de al
menos dos años de experiencia y determinó que dicho criterio
tenía que ser cumplido por la empresa proponente, y no por
sus socios, oficiales o accionistas. Para llegar a esta
conclusión, razonó que la normativa establecida en AEE v.
Maxon, supra, no aplica en este caso, pues entendió que el
Tribunal Supremo limitó esta pauta a situaciones en las que
se van a adquirir servicios técnicos de gran costo y
sofisticación. Por ende, sentenció que la actuación de pasar
por alto este criterio de experiencia invalidó la
adjudicación realizada y la hizo nula. Sobre la enmienda, el
Tribunal manifestó que cualquier ajuste realizado a un
contrato nulo no puede subsistir de manera independiente a
este, por lo que también carece de eficacia jurídica.1
Oportunamente, W Construction y Recovery Finance
solicitaron reconsideración ante el Tribunal de Apelaciones,
pero fue declarada no ha lugar.
Insatisfechos, W Construction y Recovery Finance
instaron ante este Tribunal recursos de certiorari por
separado. En síntesis, solicitaron la revocación de la
declaración de nulidad del Contrato de Servicios y su
1 El Juez Sánchez Ramos emitió un voto disidente en el cual sostuvo que
el foro primario abusó de su discreción pues consideró que no hay base
en el récord que permita concluir que el contrato es nulo. Entendió que
el Tribunal de Primera Instancia no tuvo ante sí prueba alguna de que
se hubiese incumplido alguno de los requisitos de la subasta o solicitud
de propuestas. En cuanto al requisito de dos años de experiencia, sostuvo
que la norma establecida en AEE v. Maxon, supra,indica que las entidades públicas siempre pueden considerar la experiencia de los individuos asociados a una corporación al evaluar si una persona jurídica cumple algún requisito de experiencia. Para concluir, subrayó que el peso de la prueba para atacar la validez del contrato lo tenía el Municipio y este optó por no someter en evidencia el expediente administrativo en su totalidad. CC-2023-0320 cons. con CC-2023-0322 14 enmienda. Manifestaron que el Tribunal de Apelaciones erró al convalidar una sentencia de instancia dictada sin jurisdicción. En la alternativa, sostuvieron que el foro apelativo se equivocó cuando modificó la norma establecida en AEE v.Maxon, supra,
al pautar que, en los contratos de
servicios, la evaluación de un licitador debe estar
orientada en la ficción de que la experiencia de los
empleados, oficiales y directores es un concepto separado y
diferente de la experiencia de la compañía. Además,
defendieron que constituye un error el considerar que la
enmienda al Contrato de Servicios es nula porque no se otorgó
tras la celebración de una nueva subasta. Ultimaron que la
sentencia impugnada no tiene base fáctica ni jurídica en el
récord, los priva de su propiedad sin el debido proceso de
ley y constituye un abuso de discreción por parte de los
foros inferiores.
Por el contrario, el Municipio compareció y se opuso a
la expedición del certiorari en ambos. Esbozó que los errores
señalados no se cometieron, que el Contrato de Servicios y
su enmienda son nulos y, por ende, no pueden producir
consecuencia jurídica alguna, pues W Construction no cumplió
con el requisito de experiencia al momento de la
adjudicación.
Tras ordenar la consolidación de los recursos de
referencia, expedimos el auto de certiorari. Ahora, con el
beneficio de la comparecencia de todas las partes,
procedemos a resolver.
CC-2023-0320 cons. con CC-2023-0322 15
II
A. Aspectos jurisdiccionales
En múltiples ocasiones hemos expresado que la
jurisdicción es el poder o la autoridad que tiene un tribunal
para considerar y decidir casos o controversias. Cobra
Acquisitions, LLC v. Mun. de Yabucoa, 210 DPR 384, 394 (2022); Pueblo v. Rivera Ortiz,209 DPR 402
, 414 (2022); Pueblo v. Ríos Nieves,209 DPR 264
, 273 (2022). Para poder adjudicar un caso, el tribunal debe tener jurisdicción sobre la materia en controversia y sobre las partes litigiosas. Cobra Acquisitions, LLC v. Mun. de Yabucoa, supra, pág. 394; Shell v. Srio. Hacienda,187 DPR 109
, 122 (2012). Así, esta Curia ha reiterado que los tribunales debemos ser celosos guardianes de nuestra jurisdicción, por lo que los asuntos relacionados con esta son privilegiados y deben atenderse con prioridad. Ruiz Camilo v. Trafon Group, Inc.,200 DPR 254
, 268 (2018); Horizon v. Jta. Revisora, RA Holdings,191 DPR 228
, 234 (2014). De un tribunal dictar una sentencia sin tener jurisdicción, su decreto será jurídicamente inexistente o ultra vires. Maldonado v. Junta de Planificación,171 DPR 46
, 55 (2007).
Por esta razón, el aspecto jurisdiccional debe ser el
primer factor que los foros adjudicativos consideren ante
toda situación jurídica que se presente ante sí, pues este
incide directamente sobre el poder mismo para adjudicar una
controversia. Torres Alvarado v. Madera Atiles, 202 DPR 495, 500 (2019); Ruiz Camilo v. Trafon Group,Inc., supra,
pág. CC-2023-0320 cons. con CC-2023-0322 16 268; Horizon v. Jta. Revisora, RA Holdings, supra, págs. 233-234. Esto comprende la responsabilidad indelegable de examinar su propia jurisdicción, así como la del foro de donde procede el recurso ante su consideración. Torres Alvarado v. Madera Atiles, supra, pág. 500; S.L.G. Szendrey Ramos v. F. Castillo,169 DPR 873
, 883 (2007).
En consecuencia, al cuestionarse la jurisdicción de un
tribunal por alguna de las partes o, incluso, cuando no haya
sido planteado por estas, dicho foro examinará y evaluará
con rigurosidad el asunto jurisdiccional, y de determinar
que no posee jurisdicción, solo resta así declararlo y
desestimar la reclamación sin entrar en los méritos de la
controversia. Torres Alvarado v. Madera Atiles, supra, pág.
501; Ruiz Camilo v. Trafon Group, Inc., supra, pág. 269.
B. Ley de Municipios Autónomos
La Ley de Municipios Autónomos de Puerto Rico (Ley de
Municipios Autónomos), Ley Núm. 81-1991, según enmendada, 21
LPRA ant. sec. 4001 et seq., confirió a los municipios un
mayor grado de gobierno propio y autonomía fiscal.2
Exposición de motivos de la Ley de Municipios Autónomos,
supra, (derogada); véase, además, Muñiz Burgos, Inc. v. Mun.
Yauco, 187 DPR 665, 675 (2013). La intención legislativa detrás de la aprobación del estatuto fue otorgarles a los municipios los poderes y facultades necesarios para asumir 2 Aunque esta ley fue derogada por el recién aprobado “Código Municipal de Puerto Rico”, Ley Núm. 107-2020, 21 LPRA sec. 7001 et seq., las disposiciones de la Ley de Municipios Autónomos son las aplicables a este caso, por haber estado vigente al momento de los hechos. CC-2023-0320 cons. con CC-2023-0322 17 un rol activo en su desarrollo urbano, social y económico. González Meléndez v. Municipio Autónomo de San Juan,2023 TSPR 95
,212 DPR _
(2023). El Artículo 1.006 de la Ley de
Municipios Autónomos, supra, 21 LPRA sec. 4004 (derogada),
establecía que los municipios gozan de autonomía en el orden
jurídico, económico y administrativo. Esta autonomía
comprende, entre otras cosas, la libertad para administrar
sus bienes y disponer de sus ingresos, lo que incluye la
capacidad para contratar servicios. Art. 2.001 de la Ley de
Municipios Autónomos, supra, 21 LPRA sec. 4051 (derogada).
Con relación a la revisión judicial de las
adjudicaciones de la Junta de Subastas, la Ley de Municipios
Autónomos en su Art. 15.002, 21 LPRA sec. 4702 (derogado),
establecía:
(1) El Tribunal de Primera Instancia de Puerto
Rico entenderá y resolverá con exclusividad, a
instancias de la parte perjudicada, sobre los
siguientes asuntos:
(a) Revisar cualquier acto legislativo o
administrativo de cualquier funcionario u
organismo municipal que lesione derechos
constitucionales de los querellantes o que sea
contrario a las leyes de Puerto Rico.
(b) Suspender la ejecución de cualquier
ordenanza, resolución, acuerdo u orden de la
legislatura, del alcalde o de cualquier
funcionario del municipio que lesione
derechos garantizados por la Constitución del
Estado Libre Asociado de Puerto Rico o por las
leyes estatales.
(c) […]
(d) […]
En los casos contemplados bajo las cláusulas (a)
y (b) de este inciso, la acción judicial sólo podrá
instarse dentro de los veinte (20) días siguientes
a la fecha en que el acto legislativo o
administrativo se haya realizado o que la
ordenanza, resolución, acuerdo u orden se haya
notificado por el alcalde o funcionario municipal
CC-2023-0320 cons. con CC-2023-0322 18
autorizado a la parte querellante por escrito
mediante copia y por correo regular y certificado
a menos que se disponga otra cosa por ley.
Disponiéndose, que el término de veinte (20) días
establecido en esta sección comenzará a decursar
a partir del depósito en el correo de dicha
notificación; y que la misma deberá incluir, pero
sin ser limitativo, el derecho de la parte
afectada a recurrir al Tribunal de Primera
Instancia, Sala Superior competente; término para
apelar la decisión; fecha del archivo en auto de
la copia de la notificación y a partir de [qué]
fecha comenzará a transcurrir el término.
(2) El Tribunal de Apelaciones revisará, con
exclusividad, el acuerdo final o adjudicación de
la Junta de Subastas, el cual se notificará por
escrito y mediante copia por correo escrito
regular y certificado a la(s) parte(s)
afectada(s). La solicitud de revisión se instará
dentro del término jurisdiccional de diez (10)
días contados desde el depósito en el correo de la
copia de la notificación del acuerdo final o
adjudicación. La notificación deberá incluir el
derecho de la(s) parte(s) afectada(s) de acudir
ante el Tribunal de Apelaciones para la revisión
judicial; término para apelar la decisión; fecha
de archivo en auto de la copia de la notificación
y a partir de qué fecha comenzará a transcurrir el
término. La competencia territorial será del
circuito regional correspondiente a la región
judicial a la que pertenece el municipio.
(Negrillas suplidas).
Como vemos, el Art. 15.002 de la Ley de Municipios
Autónomos, supra, establecía dos términos distintos para
revisar las actuaciones municipales ante los foros
judiciales del país. El primero de ellos, de veinte (20)
días, se dividía en dos incisos. El inciso (a) se activaba
cuando una parte perjudicada cuestionaba una determinación
final de un funcionario municipal que lesionare sus derechos
constitucionales o que fuere contraria a las leyes de Puerto
Rico. Nogama Constr. Corp. v. Municipio de Aibonito, 136 DPR
146, 152 (1994). Por su parte, el inciso (b) aplicaba cuando
CC-2023-0320 cons. con CC-2023-0322 19
una parte perjudicada pretendía evitar que se pusiera en
vigor una ordenanza municipal que fuera contraria a las leyes
o a la Constitución. Íd., pág. 153.
Por otro lado, el segundo término establecido por el
Art. 15.002 de la Ley de Municipios Autónomos, supra,
indicaba que las parte(s) afectada(s) por adjudicaciones de
la Junta de Subastas de cada municipio podían revisar tales
determinaciones ante el Tribunal de Apelaciones. Para esto
debían presentar una solicitud de revisión dentro del
término jurisdiccional de diez (10) días contados desde el
archivo en autos de la copia de la notificación del acuerdo
final o adjudicación. Véase, Puerto Rico Eco Park, Inc. v.
Municipio de Yauco (Junta de Subastas), 202 DPR 525, 535- 536 (2019); IM Winner, Inc. v. Junta de Subastas del Gobierno Mun. de Guayanilla,151 DPR 30, 34-35
(2000).
De esta forma, la Ley de Municipios Autónomos estableció
términos de caducidad para que las partes afectadas pudieran
impugnar cualquier ordenanza, resolución o acuerdo de la
Legislatura Municipal o de cualquier funcionario del
municipio, ante el Tribunal de Primera Instancia. Véase,
Mun. de Peñuelas v. Ecosystems, Inc., 197 DPR 5, 28 (2016).
Valiéndose de estos términos, los peticionarios alegan
que no tenemos jurisdicción, pues la adjudicación del
contrato ocurrió hace algunos años. No obstante, al ponderar
este señalamiento a la luz de la jurisprudencia aquí
expuesta, sin lugar a duda, el Tribunal tiene potestad para
resolver la controversia. Aquí no estamos ante una típica
CC-2023-0320 cons. con CC-2023-0322 20
impugnación de la adjudicación de subastas que debe ser
revisada conforme el Art. 15.002(2) de la Ley Núm. 81-1991,
supra, pues en la práctica, el legislador dispuso este
término para que los licitadores no favorecidos en una
subasta pudieran acudir ante el Tribunal de Apelaciones a
presentar el reclamo que entiendan pertinente. Tampoco
estamos frente a una parte perjudicada que, al amparo del
Art. 15.002(1) de la Ley Núm. 81-1991, Íd., intenta evitar
que se ponga en vigor una ordenanza municipal que lesione
sus derechos legales o constitucionales. En realidad, la
presente situación es muy particular pues trata sobre un
municipio que cuestiona una actuación municipal propia por
considerarla nula y contraria a las leyes de Puerto Rico.
Por esta razón, los términos jurisdiccionales establecidos
en el Art. 15.002 de la Ley de Municipios Autónomos no
aplican a los hechos de este caso.
C. Contratación gubernamental
En Puerto Rico, la contratación gubernamental de
servicios está revestida del más alto interés público, pues
persigue fomentar la inversión adecuada, responsable y
eficiente de los recursos del Estado. St. James Security v.
AEE, 2023 TSPR 149,212 DPR __
(2023); SLG Ortiz-Mateo v. ELA,2023 TSPR 43
,211 DPR __
(2023); ECA Gen. Contrac. v. Mun. de Mayagüez,200 DPR 665
, 672 (2018). Por lo tanto, las normas reconocidas sobre los contratos han de aplicarse rigurosamente, pues persiguen el fin de proteger los intereses y dinero del pueblo. SLG Ortiz-Mateo v. ELA, CC-2023-0320 cons. con CC-2023-0322 21 supra; Demeter Int'l v. Srio. Hacienda,199 DPR 706
, 729 (2018). Así, en Ocasio v. Alcalde Mun. de Maunabo,121 DPR 37, 54
(1988), enumeramos por primera vez los requisitos que todo contrato gubernamental debe cumplir. Estos son: (1) reducirse a escrito; (2) mantener un registro que establezca su existencia; (3) remitir copia a la Oficina del Contralor de Puerto Rico, y (4) acreditar que se realizó y otorgó quince días antes. Véanse, además: SLG Ortiz-Mateo v. ELA, supra; Génesis Security v. Depto. Trabajo,204 DPR 986
, 998 (2020); ALCO Corp. v. Mun. de Toa Alta,183 DPR 530
, 537
(2011).
D. El Procedimiento de Subasta o Solicitud de
Propuestas
Con el fin de alcanzar la más responsable, eficiente y
adecuada inversión de los recursos del Estado, los gobiernos
municipales y el central utilizan los procedimientos de
subasta o Request for proposals (RFP) como métodos para
adquirir bienes y servicios. St. James Security v. AEE,
supra; Puerto Rico Eco Park, Inc. v. Municipio de Yauco
(Junta de Subastas), supra, pág. 531. A través de ambos
mecanismos se protegen los intereses del Pueblo, ya que
procuran conseguir “los precios más económicos; evitar el
favoritismo, la corrupción, el dispendio, la prevaricación,
la extravagancia y el descuido al otorgarse los contratos,
y minimizar los riesgos de incumplimiento”. Caribbean
Communications v. Pol. de P.R., 176 DPR 978, 994 (2009). Por
ello, cualquier controversia que se derive de los
CC-2023-0320 cons. con CC-2023-0322 22
procedimientos de subasta deben decidirse a la luz del
interés público. St. James Security v. AEE, supra; Caribbean
Communications v. Pol. De P.R., supra, pág. 1006.
El proceso de subasta formal constituye el vehículo
procesal más utilizado por el Estado en la adquisición de
bienes y servicios. ECA Gen. Contrac. v. Mun. de Mayagüez,
supra, pág. 672; R & B Power v. E.L.A., 170 DPR 606, 620
(2007). De ordinario, el procedimiento de subasta pública
formal consta de varias etapas, a saber: (1) la preparación
de los pliegos de condiciones y especificaciones; (2) la
publicación del aviso de subasta; (3) el recibo de las
propuestas selladas y su posterior apertura pública; (4) la
evaluación y el estudio de las propuestas por el comité
evaluador de la agencia; (5) la recomendación del comité
respecto a la adjudicación de la buena pro; (6) la
adjudicación de la subasta, y (7) la notificación a los
licitadores. Íd., pág. 621. Una vez sometida la propuesta,
el proceso de subasta formal no admite ningún tipo de
negociación entre la agencia y el licitador. ECA Gen.
Contrac. v. Mun. de Mayagüez, supra, pág. 673.
En cambio, el RFP se destaca por ser un procedimiento
informal y flexible que permite la negociación entre el
oferente y el gobierno, en el que se pueden enmendar las
ofertas antes de la adjudicación del contrato. Puerto Rico
Eco Park, Inc. v. Municipio de Yauco (Junta de Subastas),
supra, págs. 531-532. En comparación con la subasta
tradicional, el RFP confiere a la entidad pública un mayor
CC-2023-0320 cons. con CC-2023-0322 23
grado de discreción a la hora de considerar una propuesta.
R & B Power v. E.L.A., supra, pág. 623. El uso de este método
es común cuando el ente gubernamental intenta adquirir
bienes o servicios que involucran aspectos altamente
complejos o cuando existen escasos competidores
cualificados. Íd. Todo requerimiento de propuestas debe
contener los requisitos, términos y condiciones, y demás
factores que según la agencia se considerarán en la
evaluación de las propuestas de cara a adjudicar el contrato
en cuestión, a los cuales cada licitador tendrá que
responder. ECA Gen. Contrac. v. Mun. de Mayagüez, supra,
pág. 674. El RFP debe describir cómo se llevará a cabo el
proceso, incluso el itinerario para recibir, evaluar y
adjudicar la buena pro, lo cual facilita la negociación entre
la entidad gubernamental y el oferente. Íd., págs. 674-675;
R & B Power v. E.L.A., supra, pág. 622.
Si bien la subasta formal y el RFP son procesos
distintos, no son totalmente incompatibles entre sí. Puerto
Rico Eco Park, Inc. v. Municipio de Yauco (Junta de
Subastas), supra, pág. 532; Caribbean Communications v. Pol.
de P.R., supra, pág. 998. Así pues, en el pasado hemos
reconocido que un RFP “participa de características
adjudicativas de la misma forma que la subasta tradicional”.
Puerto Rico Eco Park, Inc. v. Municipio de Yauco (Junta de
Subastas), supra, pág. 532, citando a R & B Power v. E.L.A.,
supra, pág. 624. Por ello, un RFP no está exento de revisión
CC-2023-0320 cons. con CC-2023-0322 24
judicial y sus participantes pueden cuestionar la
adjudicación de una propuesta. Íd.
No obstante, este Tribunal ha sentenciado en varias
ocasiones que son las agencias administrativas quienes, de
ordinario, se encuentran en mejor posición para evaluar las
propuestas o licitaciones ante su consideración, de acuerdo
con los parámetros establecidos por la ley y los reglamentos
aplicables. St. James Security v. AEE, supra; CD Builders v.
Mun. Las Piedras, supra, pág. 348. Por su pericia, se
reconoce a las agencias discreción al momento de considerar,
rechazar y adjudicar las subastas a favor de la propuesta
que mejor responde a las necesidades del gobierno y al
interés del pueblo en general. Íd. La selección de un
proveedor sobre otros puede conllevar decisiones que
descansen no solo en criterios estrictamente matemáticos
sino en una valoración de la tecnología y los recursos
humanos con que cuenta, a la luz de las necesidades presentes
y futuras de la agencia. AEE v. Maxon, supra, pág. 439. Por
esta razón, los tribunales no debemos intervenir con la
adjudicación de una subasta, o el rechazo de una propuesta,
salvo que la determinación administrativa adolezca de un
abuso de discreción, arbitrariedad o irracionabilidad. CD
Builders v. Mun. Las Piedras, supra, pág. 348.
Como norma general, en Puerto Rico no existe legislación
que regule con uniformidad los procedimientos de subasta
formal o de RFP. Por el contrario, la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico (LPAU),
CC-2023-0320 cons. con CC-2023-0322 25
Ley Núm. 38-2017, según enmendada, 3 LPRA sec. 9601 et seq.,
permite que cada agencia gubernamental apruebe un reglamento
para establecer el procedimiento y las guías que se han de
seguir en sus propias subastas. Puerto Rico Eco Park, Inc.
v. Municipio de Yauco (Junta de Subastas), supra, pág. 533.
No obstante, la LPAU expresamente excluye a los
municipios de la definición de “agencia”, por lo que a estos
no le aplica la antedicha legislación. Sec. 1.3(5) de la Ley
Núm. 38-2017, 3 LPRA sec. 9603. En consecuencia, las subastas
tradicionales y los RFP están regulados por la Ley de
Municipios Autónomos, supra, y el Reglamento para la
Administración Municipal de 2016 de la Oficina del
Comisionado de Asuntos Municipales, Reglamento Núm. 8873 de
19 de diciembre de 2016 (Reglamento Núm. 8873). Puerto Rico
Eco Park, Inc. v. Municipio de Yauco (Junta de Subastas),
supra, págs. 533-534.
E. Junta de Subastas Municipales
La Ley de Municipios Autónomos y el Reglamento Núm.
8873 concedieron facultad a las Juntas de Subastas
municipales, como organismos encargados de dichos procesos,
para adjudicar subastas en consideración a la habilidad,
responsabilidad económica, reputación e integridad comercial
del licitador, así como el cumplimiento con las
especificaciones, los términos de entrega y cualesquiera
otras condiciones que se hayan incluido en el aviso de
subasta. Véase, Art. 10.006 de la Ley de Municipios
CC-2023-0320 cons. con CC-2023-0322 26
Autónomos, supra, 21 LPRA sec. 4506 (derogada); Capítulo
VIII, Parte II del Reglamento Núm. 8873, supra.
Para que las mencionadas juntas pudieran cumplir
cabalmente con esta encomienda, cada municipio tenía que
establecer un reglamento en el que se indique el
procedimiento y las guías a seguir en sus propias subastas
a tenor con la legislación aplicable. Art. 10.0001 de la Ley
de Municipios Autónomos, supra, 21 LPRA sec. 4501
(derogada). En el caso ante nos, el Municipio de Aguada
aprobó su Reglamento de la Junta de Subastas mediante la
Ordenanza Núm. 5, Serie 2011-2012, el 6 de septiembre de
2011, firmado por el Alcalde el 13 de septiembre de 2011.
Sobre lo antedicho, tanto la Ley de Municipios
Autónomos, como el Reglamento Núm. 8873 y el Reglamento de
la Junta de Subastas de Aguada, coinciden en que las
subastas, o los RFP, se adjudicarán a favor de la propuesta
que cumpla con las especificaciones. Por ejemplo, al
establecer los parámetros que deberán seguir las juntas de
subastas para adjudicar la buena pro, el Art. X del
Reglamento de la Junta de Subastas de Aguada, supra, indica
que hay que brindar gran consideración, entre otros
factores, a que la propuesta sea conforme a las
especificaciones. A su vez, en el Capítulo VIII, Parte II,
sec. 11 del Reglamento Núm. 8873, supra, se prescribe que la
adjudicación se efectuará a favor del licitador que cumpla
con los requisitos y condiciones de los pliegos de
especificaciones. Véase, además, Art. 10.006 de la Ley de
CC-2023-0320 cons. con CC-2023-0322 27
Municipios Autónomos, supra, 21 LPRA sec. 4506. Así, podemos
concluir que si la junta de subastas adjudica la subasta a
favor de una propuesta que no cumple con los requisitos
establecidos en el aviso publicado, violaría el orden
público estipulado.
F. AEE v. Maxon
En AEE v. Maxon, supra, tuvimos la oportunidad de
considerar si la compañía que obtuvo la buena pro de una
subasta satisfizo las especificaciones, los términos y las
condiciones requeridas en el aviso publicado.
Específicamente, evaluamos si se cumplió con el requisito de
experiencia establecido por la Autoridad de Energía
Eléctrica (AEE) en los pliegos de subasta.
De forma similar a como aquí sostiene el Municipio,
Maxon Engineering Services, Inc. (Maxon) —licitador no
agraciado— argumentó que la cláusula de experiencia no se
refiere a la capacidad individual de los empleados del
proveedor, sino a la de la compañía y sus ejecutorias. En
sintonía, el Juez Administrativo que tuvo ante sí la
controversia entendió que como la compañía agraciada no
había realizado trabajos de ese tipo anteriormente, no
cumplía con el requisito de experiencia. Íd., págs. 438-439.
Consignó que el requerimiento de experiencia no se cumple al
demostrar la capacidad individual de los empleados del
proveedor para desarrollar el servicio solicitado. Íd. A su
juicio, se requiere estrictamente que la compañía proveedora
del servicio haya realizado tareas similares a las que se
CC-2023-0320 cons. con CC-2023-0322 28
solicitaban en el pliego de subasta. Por esto, anuló la
determinación del Comité Permanente de Subasta de la AEE y
adjudicó la subasta a favor de Maxon. Tal dictamen fue
confirmado posteriormente por el foro apelativo intermedio.
Íd.
Al enfrentar la controversia, entendimos que la
determinación de descartar la experiencia de los empleados
como factor de cumplimiento de los requisitos establecidos
por el pliego de subastas es contraria a derecho. Íd., pág.
442. Por esta razón, se revocó la decisión del Tribunal de
Apelaciones y la del Juez Administrativo. En ese momento,
señalamos una gran variedad de artículos que consideran que
es necesario que las agencias tomen en consideración la
experiencia de empleados, socios, directores y hasta
subcontratistas del proveedor al evaluar el requisito de
experiencia establecido en los pliegos de subasta de un
contrato de servicios. Íd.; véanse, 1B McBride & Touhey,
Government Contracts: Cyclopedic Guide to Law,
Administration, Procedure Sec. 10.230[5] (2004); D.P.
Arnavas, Government Contract Guidebook, 3ra ed., Ed. West
Group, 2001, pág. 6-23; American Bar Association, Government
Contract Law: The Deskbook for Procurement Professionals,
ABA Section of Public Contract Law, 1995, pág. 61.
Por su pertinencia al tema, citamos parte de nuestras
expresiones en AEE v. Maxon:
Ciertamente, en los contratos de servicios, la
evaluación de un licitador no debe estar orientada
en la ficción de que la experiencia de los
empleados es un concepto separado o diferente de
CC-2023-0320 cons. con CC-2023-0322 29
la experiencia de la compañía. Después de todo,
las personas jurídicas, como lo serían en este
caso los proveedores de servicios para la
rehabilitación de calderas, no pueden operar si no
es a través de seres humanos que les asisten, y
que son éstos en última instancia, y no aquéllas,
los que pueden ejecutar acciones y acumular
experiencia. Por ello la necesidad de que en el
momento en que se vaya a determinar si un licitador
cumple con los criterios de experiencia previa se
tomen en consideración las habilidades, los
conocimientos, las destrezas y el adiestramiento
de aquellos que la forman, entiéndase, sus
recursos humanos. […]. (Negrillas suplidas y
escolio omitido). AEE v. Maxon, supra, pág. 443.
G. Compras excluidas de la celebración de una subasta
o RFP
En torno a la subasta pública, el Art. 10.001 de la Ley
de Municipios Autónomos, supra, (derogada), disponía lo
siguiente:
Artículo 10.001. — Subasta pública - Norma general.
Excepto en los casos que expresamente se disponga
otra cosa en esta Ley, el municipio cumplirá con
el procedimiento de subasta pública, cuando se
trate de:
(a) Las compras de materiales, equipo,
comestibles, medicinas y otros suministros de
igual o similar naturaleza, uso o características
que excedan de cien mil ($100,000) dólares.
(b) Toda obra de construcción o mejora pública por
contrato que exceda de doscientos mil ($200,000)
dólares.
(c) Cualquier venta de propiedad mueble e
inmueble.
Sin embargo, el Art. 10.002 de la Ley de Municipios
Autónomos, Íd., 21 LPRA sec. 4502 (derogada), excluía del
requisito de subasta en las situaciones siguientes:
Artículo 10.002. — Compras Excluidas de Subasta
Pública.
CC-2023-0320 cons. con CC-2023-0322 30
No será necesario el anuncio y celebración de
subasta para la compra de bienes muebles y
servicios en los siguientes casos:
[…]
(c) Compra o adquisición de suministros o
servicios en cualquier caso de emergencia en que
se requiera la entrega de los suministros,
materiales, o la prestación de los servicios
inmediatamente. En estos casos se deberá dejar
constancia escrita de los hechos o circunstancias
de urgencia o emergencia por los que no se celebra
la subasta.
Los casos de emergencia a los que se refiere este
Artículo son aquéllos dispuestos en el Artículo
1.003 del inciso (ff) de esta ley, 21 LPRA sec.
4001(ff).
[…]
(g) Las alteraciones o adiciones que conllevan un
aumento en el costo de hasta un máximo del treinta
por ciento (30%) del total del proyecto original
en cualquier construcción o mejora de obra pública
realizada por contrato. Tales alteraciones o
adiciones deberán cumplir con las disposiciones
vigentes al respecto. Disponiéndose, que, en
circunstancias excepcionales debidamente
justificadas y documentadas, el municipio podrá
aprobar una orden de cambio que exceda el treinta
por ciento (30%) del costo del proyecto original
en cualquier construcción o mejora de obra pública
mediante la formulación de un contrato supletorio.
[…]. (Negrillas suplidas).
Afín a esto, el Capítulo VIII, Parte IV, sec. 1 del
Reglamento Núm. 8873, supra, establece que cuando surja la
necesidad de efectuar compras o adquirir servicios para
atender casos de emergencia se podrá obviar el proceso formal
de subasta.
En cuanto a cuáles sucesos se pueden considerar como
una emergencia, ambos cuerpos reglamentarios reconocen que
un desastre natural es un acontecimiento que puede activar
los mencionados preceptos. Véase, Capítulo I, sec. 6(12) del
Reglamento Núm. 8873, Íd. A manera de ejemplo, el Artículo
CC-2023-0320 cons. con CC-2023-0322 31
1.003 de la Ley de Municipios Autónomos, 21 LPRA sec. 4001
(derogada), definía emergencia del modo siguiente:
(ff) “Emergencia” — Significará la situación, el
suceso o la combinación de circunstancias que
ocasione necesidades públicas inesperadas e
imprevistas y requiera la acción inmediata del
gobierno municipal, por estar en peligro la vida,
la salud o la seguridad de los ciudadanos o por
estar en peligro de suspenderse o afectarse el
servicio público o la propiedad municipal y que no
pueda cumplirse el procedimiento ordinario de
compras y adquisiciones de bienes y servicios, con
prontitud debido a la urgencia de la acción que
debe tomarse. La emergencia puede ser causada por
un caso fortuito o de fuerza mayor como un desastre
natural, accidente catastrófico o cualquier otra
situación o suceso que por razón de su ocurrencia
inesperada e imprevista, impacto y magnitud ponga
en inminente peligro la vida, salud, seguridad,
tranquilidad o el bienestar de los ciudadanos, o
se afecten en forma notoria los servicios a la
comunidad, proyectos o programas municipales con
fin público. (Negrillas suplidas).
A la luz de la normativa antes expuesta, pasemos ahora
a resolver la controversia.
III
En el recurso ante nuestra consideración, W
Construction y Recovery Finance solicitaron la revocación de
la declaración de nulidad del Contrato de Servicios y su
enmienda. Arguyeron que el foro apelativo intermedio se
equivocó al interpretar que la normativa que establecimos en
AEE vs. Maxon, supra, aplica únicamente a situaciones en que
se adquieran servicios técnicos de gran costo y
sofisticación, por lo que no obliga a servicios como los
aquí contratados por ser estos de recogido de escombros y
disposición de material vegetativo. Les asiste la razón a
los peticionarios.
CC-2023-0320 cons. con CC-2023-0322 32
En primer lugar, según establecimos en AEE vs. Maxon,
supra, pág. 442, la determinación de descartar
la experiencia del personal que compone una empresa de la
evaluación del cumplimiento de dicha empresa con requisitos
establecidos por el pliego de subastas es contraria a
derecho. La realidad es que para que los municipios y las
agencias gubernamentales puedan tomar la determinación más
informada posible, es necesario que consideren la
experiencia de todo aquel relacionado con la ejecución del
contrato de servicios. Íd. Desde empleados de la corporación
hasta su presidente, todos pueden ser considerados a la hora
de tomar una determinación sobre si la compañía cumple o no
con la experiencia requerida.
Hoy reafirmamos, como mencionamos en aquella ocasión,
que la evaluación de un licitador no debe estar orientada en
la ficción de que la experiencia de una compañía es
independiente a la de sus integrantes. Íd., pág. 443.
“Después de todo, las personas jurídicas, como lo serían en
este caso los proveedores de servicios para la
rehabilitación de calderas, no pueden operar si no es a
través de seres humanos que les asisten, y que son éstos en
última instancia, y no aquéllas, los que pueden ejecutar
acciones y acumular experiencia”. Íd.
Por consiguiente, el análisis que cada ente
gubernamental debe realizar sobre el requisito de
experiencia es mucho más abarcador que simplemente mirar si
el tiempo que la empresa lleva organizada, según la
CC-2023-0320 cons. con CC-2023-0322 33
documentación ofrecida por el Departamento de Estado, es
igual o mayor al requerido en la solicitud de propuestas. La
realidad es que no es decisivo el tiempo de creada que tenga
la compañía contratada, siempre y cuando las habilidades,
los conocimientos, las destrezas, el adiestramiento y la
pericia de los que la integran sobrepase las exigencias
establecidas.
Como vemos, nada en esta teoría jurídica tan siquiera
invita a pensar que esta norma aplica solamente cuando
estamos ante la adquisición de servicios técnicos de gran
costo y sofisticación. Si bien es cierto que en el caso de
AEE vs. Maxon, supra,sí se intentaban adquirir servicios especializados para la rehabilitación de unas calderas, ello no limita el principio básico de que las corporaciones solo pueden operar a través de las personas que ejecutan las acciones y adquieren experiencia. Es más, en AEE vs.Maxon, supra,
el tipo de servicio se mencionó meramente para
ejemplificar que puede haber adjudicaciones —como en las que
se evalúan labores técnicas de gran costo y sofisticación—
en las que las agencias seleccionen un proveedor sobre otro,
sin tener que sujetarse a criterios estrictamente
matemáticos, como lo sería escoger siempre al que realice la
obra al precio más bajo. Íd., pág. 439.
De esta manera, erró el Tribunal de Apelaciones cuando
sentenció que “el Tribunal Supremo pautó dicha norma para
situaciones como las allí consideradas (adquisición de
servicios técnicos de gran costo y sofisticación)”. Ap. del
CC-2023-0320 cons. con CC-2023-0322 34
certiorari, pág. 25. El raciocinio de que las personas
jurídicas solo pueden operar a través de los seres humanos
que las asisten, aplica para cualquier tipo de labor que se
vaya a contratar, y no exclusivamente a las labores más
meticulosas. Por eso, en el acto de determinar si un
licitador cumple con los requisitos de experiencia previa,
es necesario tomar en consideración las habilidades,
conocimientos, destrezas y experiencia de las personas
naturales que componen la corporación. AEE vs. Maxon, supra,
pág. 443.
Dicho esto, toca evaluar si las personas naturales que
componen a W Construction tenían o no los dos (2) años de
experiencia exigidos. Tras considerar la totalidad del
expediente, no encontramos base en el récord, fáctica o
jurídica, que nos lleve a concluir que la Junta de Subastas
abusó de su discreción al otorgarle al peticionario la buena
pro de la propuesta. Según se desprende de la Notificación
de Adjudicación entregada al señor Matos Ruiz, la Junta de
Subastas entendió que W Construction “cumplió con todos y
cada uno de los requisitos establecidos”. Ap. del
certiorari, pág. 399. Además, la prueba incontrovertida ante
el Tribunal de Primera Instancia demostró que el Presidente
poseía los años de experiencia requeridos (17 años) en
recuperación de desastres y recogido de escombros, que tenía
el conocimiento en torno a los procedimientos de facturación
y reembolso de FEMA y que había provisto servicios similares
en lugares de población igual o mayor a 10,000 habitantes.
CC-2023-0320 cons. con CC-2023-0322 35
La realidad es que el Municipio no pudo demostrar
incumplimiento alguno con los requisitos establecidos en el
pliego de subastas. En cambio, la prueba que sí fue
presentada y aceptada por todas las partes evidenció que los
servicios bajo el Contrato de Servicios y la enmienda sí se
rindieron a satisfacción del Municipio. No solo esto,
también se demostró que FEMA aprobó las facturas
correspondientes e, incluso, desembolsó más de $4 millones
a las arcas municipales para el pago correspondiente.
Por otro lado, W Construction y Recovery Finance
refutaron que la enmienda al Contrato de Servicios sea nula
porque no se otorgó tras la celebración de una nueva subasta.
Sostuvieron que, por tratarse de un contrato de servicios de
emergencia, el Municipio no estaba obligado a celebrar una
subasta aunque el monto a la enmienda excediera el 30% del
contrato original.
Sobre este particular, si partiéramos de la premisa de
que a un año del paso del huracán María por Puerto Rico —la
catástrofe de más transcendencia en el último siglo— no
estábamos ante una emergencia que excluyera del requisito de
celebrar una subasta, comoquiera la ley le permitía al
Municipio otorgar una enmienda mayor del 30% del contrato
original “en circunstancias excepcionales debidamente
justificadas y documentadas”. Así lo reconocía entonces el
Art. 10.002(g) de la Ley de Municipios Autónomos, supra, 21
LPRA sec. 4502(g) (derogada).
CC-2023-0320 cons. con CC-2023-0322 36
Al evaluar este asunto, nuevamente no hay base alguna
en el récord que nos mueva a concluir que no estábamos ante
circunstancias excepcionales debidamente justificadas y
documentadas que justificaran el proceder de la Junta de
Subastas. A todo esto, hay que sumarle lo altamente
sospechoso que resulta el hecho de que, para sostener su
postura, el Municipio no haya sometido ante la consideración
del foro primario copia del expediente en su totalidad, en
donde se pueda evaluar la propuesta presentada por W
Construction o las razones que tuvo la Junta de Subastas
para arribar a su dictamen, entre otras cosas.
Al contrario, la prueba incontrovertida demostró la
necesidad de enmendar el Contrato de Servicios, razones que
fueron reiteradas por la Junta de Subastas y por FEMA. Por
ejemplo, el Presidente de W Construction declaró que la
enmienda fue imperativa, pues en los contratos de emergencia
es muy difícil precisar de antemano un precio exacto debido
a que se desconoce el volumen de lo que se va a recoger. Por
su parte, el Municipio admitió que los servicios eran
inevitables y se suplieron satisfactoriamente.
En conclusión, se equivocó el foro apelativo intermedio
al determinar que la Junta de Subastas abusó de su discreción
al otorgar la buena pro a W Construction. El foro apelativo
intermedio encontró que: (1) los servicios contratados no
eran altamente técnicos; (2) en el aviso de subasta no se
incluyó expresamente que la experiencia se evaluaría a
través de los accionistas o empleados, y (3) del testimonio
CC-2023-0320 cons. con CC-2023-0322 37
de la señora Bravo Pérez —quien carecía de conocimiento
personal por haber comenzado a laborar en el Municipio años
después a la otorgación del contrato— surgió que “[l]os dos
años debe ser de la compañía”. Ap. del certiorari, pág. 28.
Sin embargo, estas conclusiones no son pertinentes, pues,
como vimos, descansan en la ficción de que la experiencia de
una compañía es independiente a la de sus integrantes.3
Ante la ausencia de ilegalidad, irregularidades o
evidencia de que se hubiese infringido alguna de las muchas
disposiciones estatutarias especiales que reglamentan lo
relacionado con la forma y contenido de los contratos
públicos, tenemos que ser deferentes con la determinación
que en su día emitió la Junta de Subastas del Municipio de
Aguada. Recordemos que los tribunales no debemos intervenir
con la adjudicación de una subasta, o el rechazo de una
propuesta, salvo que la determinación adolezca de un abuso
de discreción, arbitrariedad o irracionabilidad. CD Builders
v. Mun. Las Piedras, supra, pág. 348.
IV
Por los fundamentos antes expuestos, se revoca el
dictamen del Tribunal de Apelaciones que confirmó la
3 Este dictamen está en sintonía con la Federal Acquisition Regulation
(FAR), principal reglamento que utilizan las agencias ejecutivas
estadounidenses para regir la adquisición de servicios por medio de
fondos federales. Al evaluar el rendimiento pasado de las compañías, FAR
establece:
(iii) The evaluation should take into account past
performance information regarding predecessor companies, key
personnel who have relevant experience, or subcontractors
that will perform major or critical aspects of the
requirement when such information is relevant to the instant
acquisition. (Negrillas suplidas). 48 CFR sec. 15.305.
CC-2023-0320 cons. con CC-2023-0322 38
determinación del foro primario por medio de la cual se
declaró que el Contrato de Servicios y su enmienda eran nulos.
Por consiguiente, se declara sin lugar la demanda del
Municipio de Aguada.
Se dictará Sentencia de conformidad.
RAFAEL L. MARTÍNEZ TORRES
Juez Asociado
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Municipio de Aguada
Recurrido
v.
W Construction, LLC
CC-2023-0320
CC-2023-0322
Recurrido
Recovery Finance Limited
Peticionaria
__________________________
Municipio de Aguada
Recurrido
v.
W Construction, LLC
Peticionario
Recovery Finance Limited
Recurrido
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 21 de junio de 2024.
Por los fundamentos antes expuestos en la Opinión que
antecede, la cual se hace formar parte de esta Sentencia, se
revoca el dictamen del Tribunal de Apelaciones que confirmó
la determinación del foro primario por medio de la cual se
declaró que el Contrato de Servicios y su enmienda eran nulos.
Por consiguiente, se declara sin lugar la demanda del
Municipio de Aguada.
Lo acordó el Tribunal y certifica el Secretario del
Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Colón Pérez emitió
una Opinión disidente. La Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez
y el Juez Asociado señor Estrella Martínez no intervinieron.
Javier O. Sepúlveda Rodríguez
Secretario del Tribunal Supremo
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Municipio de Aguada
Recurrido
v.
W. Construction, LLC
Recurrido
Recovery Finance Limited
Peticionaria
_______________________________ CC-2023-0320
cons. con
Municipio de Aguada CC-2023-0322
Recurrido
v.
W. Construction, LLC
Peticionario
Recovery Finance Limited
Recurrido
Opinión Disidente emitida por el Juez Asociado señor COLÓN
PÉREZ.
En San Juan, Puerto Rico, a 21 de junio de 2024.
Hace aproximadamente dos décadas atrás, en A.E.E. v.
Maxon, 163 DPR 434 (2004), en el contexto de la adquisición
de ciertos servicios técnicos de gran costo y sofisticación
por parte del gobierno de Puerto Rico, correctamente
determinamos que, -- bien sea en el proceso de subasta
profesional para obtener los mismos o en el de requerimiento
de propuestas o Request for Proposal (RFP) que a tales fines
se celebre --, el requisito de experiencia, de la persona
jurídica licitadora que participa en este tipo de proceso,
CC-2023-0320
CC-2023-0322 2
podía ser suplido por la experiencia, habilidades,
conocimiento y destrezas de las personas que la conforman.
Hoy, una mayoría de mis compañeros y compañera de
estrado, en el contexto de un cuestionable contrato para el
recogido de desperdicios sólidos, y en lo que consideramos un
proceder en extremo peligroso, deciden hacer extensiva la
precitada norma a todo procedimiento de adjudicación de
servicios que otorgue el gobierno de Puerto Rico. Las razones
que, -- en derecho --, se esbozan para ello, no nos convencen.
Así pues, y por considerar que lo aquí resuelto atenta
contra los principios más básicos de sana administración
pública, -- toda vez que, una decisión como ésta, en las manos
de personas inescrupulosas y malintencionadas, podría
propiciar actos constitutivos de corrupción --, enérgicamente
disentimos del curso de acción seguido por una mayoría del
este Tribunal en el caso de marras. Veamos.
I.
Los hechos que dan margen al presente litigio no están
en controversia. En esencia, como bien se señala en la Opinión
que hoy emite este Tribunal, nos encontramos ante un caso en
el cual está en disputa la validez de cierto contrato otorgado
por el Municipio de Aguada a favor de W. Construction para el
recogido de escombros generados por el paso del Huracán María.
En lo relacionado al referido contrato, el Municipio de
Aguada presentó ante el Tribunal de Primera Instancia una
acción civil sobre sentencia declaratoria. En ésta, solicitó
que se declarase la nulidad del referido acuerdo, toda vez
CC-2023-0320
CC-2023-0322 3
que, a su entender, W. Construction no había cumplido con el
mínimo de experiencia requerido para adjudicársele el mismo.
W. Construction, por su parte, sostuvo que cumplía con dicho
requisito, pues el presidente de la referida corporación
alegadamente contaba con más de diecisiete (17) años de
experiencia en el ámbito de recuperación de desastres y
eliminación de escombros.
Tras varios incidentes procesales no necesarios aquí
pormenorizar, y luego de evaluar cuidadosa y detenidamente
las alegaciones de ambas partes, así como el estado de derecho
vigente, el foro primario dictó Sentencia. Al así hacerlo,
favoreció la posición del Municipio de Aguada. A juicio del
Tribunal de Primera Instancia, el requisito de experiencia,
necesario para poder adjudicar el contrato objeto de estudio
en el presente caso, según contemplado en nuestro
ordenamiento jurídico, debía ser cumplido por la empresa
proponente de los servicios, y no por sus socios, oficiales
o accionistas. Dicha determinación fue confirmada por el
Tribunal de Apelaciones.
Inconforme con lo sentenciado por el foro apelativo
intermedio, W. Construction acudió ante nos. Perfeccionada la
causa de epígrafe, -- y, a nuestro parecer, en un proceder,
a todas luces, erróneo --, una mayoría de mis compañeros y
compañera de estrado revoca el dictamen del Tribunal de
Apelaciones que había confirmado la determinación del foro
primario. Esto, por entender que, en cualquier contrato de
servicios que otorgue el gobierno de Puerto Rico, en lo
CC-2023-0320
CC-2023-0322 4
relacionado al criterio aquí en controversia, la evaluación
no debe estar orientada en la “ficción” de que la experiencia
de los empleados y directores es un concepto separado o
diferente de la experiencia de la compañía.
Como ya mencionamos, del curso de acción seguido por una
mayoría de este Tribunal en el día de hoy, enérgicamente
disentimos. Explicamos, brevemente, el porqué de nuestra
postura.
II.
A.
Como es sabido, en nuestra jurisdicción, la contratación
pública o gubernamental, -- a saber, el procedimiento
mediante el cual el gobierno y sus dependencias adquieren
bienes, servicios u obras del sector privado, --,1 es un
asunto revestido del más alto interés público. SLG Ortiz-
Mateo v. ELA, 211 DPR 772, 794 (2023); Demeter Int’l v. Srio. Hacienda,199 DPR 706
, 729 (2018); C.F.S.E. v. Unión de Médicos,170 DPR 443
, 452 (2007). Tal revestimiento de interés
público sobre los procesos de contratación pública, los
cuales comprenden una parte significativa de las
transacciones del gobierno,2 se debe, en gran medida, a que
1“Contratación pública”, Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OECD), disponible en https://www.oecd.org/gov/contratacion-
publica/ (última visita, 7 de junio de 2024). La OECD es una organización
internacional cuya misión es diseñar políticas que mejoren el bienestar
económico, social y ambiental de los distintos países miembros, entre
estos, los Estados Unidos.
2 I. Masses Ferrer, J. J. Jiménez y R. A. Román Villalobos, Evaluación de
los procesos de contratación pública en Puerto Rico, Sembrando Sentido 10
(septiembre 2022), disponible en https://drive.google.com/file/d/1fGUE
ELh-M3ao0PV6otTGEwzHbJVRI9xx/view. Sembrando Sentido es una organización
sin fines de lucro que tiene como misión desarrollar conocimientos y
herramientas para transformar en colectivo las estructuras
CC-2023-0320
CC-2023-0322 5
estos involucran el uso de los fondos y bienes del Estado.
Íd.
La subasta tradicional y el requerimiento de propuestas
o RFP son los métodos mediante los cuales tanto el gobierno
central, como el gobierno municipal, adquieren los bienes,
servicios u obras a los que hemos hecho referencia. PR Eco
Park et al. v. Mun. de Yauco, 202 DPR 525, 531 (2019); R&B Power v. E.L.A.,170 DPR 606
, 621 (2007). Ello pues, históricamente, se ha entendido que, a través de ambos mecanismos, se protegen los intereses del Estado, ya que los mismos procuran conseguir “los precios más económicos; evitar el favoritismo, la corrupción, el dispendio, la prevaricación, la extravagancia y el descuido al otorgarse los contratos, y minimizar los riesgos de incumplimiento”. (Énfasis nuestro). PR Eco Park et al. v. Mun. de Yauco, supra, pág. 531; Caribbean Communications v. Pol. de P.R.,176 DPR 978
, 994 (2009).
Aun así, y no empece a las medidas de control que traen
consigo los procesos de subasta tradicional o de
requerimiento de propuestas (RFP), estudiosos del tema de la
contratación gubernamental han sostenido que ésta es una de
las áreas con mayor riesgo de que puedan cometerse actos
constitutivos de corrupción.3 De hecho, estudios
gubernamentales, y lograr la distribución justa y equitativa de los
recursos públicos en Puerto Rico.
3 Íd. pág. 23. Véase también, Guidebook on anti-corruption in public
procurement and the management of public finances, United Nations Office
on Drugs and Crime (UNODC) 1 (2013), disponible en
https://www.unodc.org/documents/corruption/Publications/2013/Guidebook_o
n_anti-corruption_in_public_procurement_and_the_management_of_public_f
inances.pdf.
CC-2023-0320
CC-2023-0322 6
internacionales estiman que un promedio de 10-15% del
presupuesto reservado a esos fines, -- entiéndase, a la
contratación gubernamental --, se pierde como resultado de la
corrupción, el mal uso de recursos y la ineficiencia en estos
procesos.4 Puerto Rico no es la excepción a la tendencia.5
B.
Sabido es que nuestro País enfrenta un problema de
corrupción sistemática.6 No es necesario mencionar aquí la
cantidad de controversias de la más abyecta corrupción que,
lamentable y consistentemente, hemos enfrentado durante los
pasados años.
La gran mayoría de estos escándalos han surgido en el
contexto de la contratación pública.7 Y, precisamente, algunos
han involucrado personas jurídicas que, sin contar con la
experiencia requerida, pero gozando de nebulosas redes de
influencia, han sido contratadas por entes gubernamentales.
Dichos casos son solo el resultado de las grietas existentes
4 Evaluación de los procesos de contratación pública, supra esc. 2, pág.
10. Véase también, Guidebook on anti-corruption, supra esc. 3, pág. 1.
5 Evaluación de los procesos de contratación pública, supra esc. 2, pág.
23.
6 Estudio de investigación: desafíos de la corrupción para la gobernanza
y la economía, Centro de Gobernanza Pública y Corporativa 3 (2022),
disponible en https://gobernanzapr.org/wp-content/uploads/2022/09/Est
udio-corrupcion-web.pdf. El Centro de Gobernanza Pública y Corporativa es
una organización sin fines de lucro enfocada en la investigación y
educación sobre asuntos de gobernanza pública y corporativa, con el
propósito de contribuir al desarrollo de un mejor gobierno para Puerto
Rico.
7 M. E. Enchautegui, Modalidades de la corrupción gubernamental:
perspectivas de los empleados públicos, Oficina del Contralor de Puerto
Rico (OCPR) 1 (2010), disponible en https://www.ocpr.gov.pr/wp-
content/uploads/2016/04/Las-Modalidades-de-la-Corrupcion-Gubernamental-
Perspectivas-de-los-Empleados-Publicos-rev.-22-de-noviembre-2.pdf.
CC-2023-0320
CC-2023-0322 7
en los procesos de contratación gubernamental de Puerto Rico;
procesos que, con la Opinión que hoy emite una mayoría de mis
compañeros y compañera de estrado, se continúan
flexibilizando, en vez de fortaleciendo.
Sobre el particular, conviene destacar que hallazgos de
estudios locales han arrojado que los procesos de
contratación pública en el archipiélago, en efecto, sufren de
serias debilidades. A modo de ejemplo, se ha encontrado que
los referidos procesos adolecen de falta de planificación y
de la ausencia de mecanismos para monitorear el cumplimiento
y el desempeño de los contratistas.8 También se han
identificado problemáticas tales como la manipulación de los
procedimientos con la finalidad de evitar la competencia,9 y
la contratación de entidades y/o individuos que no cuentan
con las licencias, permisos o experiencia requeridas.10
Así las cosas, somos del criterio que cualquier
normativa que este Tribunal pretenda establecer, relacionada
a la contratación pública o gubernamental, debe evaluarse con
extrema cautela y suma rigurosidad, y tomando en
consideración el impacto que ésta pueda tener sobre la sana
administración pública. Esa debe ser la brújula que guíe
nuestra función adjudicativa en este tipo de casos.
8 Evaluación de los procesos de contratación pública, supra esc. 2, pág.
13.
9 I. Masses Ferrer, Incumplimiento de normas en los procesos de
contratación y compra pública, Sembrando Sentido 16-18, (febrero 2021),
disponible en
https://drive.google.com/file/d/1AqfvfquQKugTvq6qdpGG17undn9R6Ais/view
10 Íd. págs. 22-23.
CC-2023-0320
CC-2023-0322 8
III.
En ese sentido, y tomando en cuenta lo antes dicho, somos
de la opinión que la norma establecida, hace ya varias décadas
atrás, en AEE v. Maxon, supra, es apropiada e incluso
beneficiosa solo en aquellos escenarios en los que las
entidades gubernamentales adquieren servicios de gran costo,
tecnicidad y sofisticación. Esto, pues, por el grado de
especificidad requerida en tales escenarios, podría ser
complejo encontrar personas jurídicas licitadoras que
cumplan, de forma directa, con el requisito de experiencia en
cuestión.
Ahora bien, extrapolar la normativa establecida en AEE
v. Maxon, supra, al proceso de contratación pública o
gubernamental de cualquier tipo de servicio que busque el
gobierno de Puerto Rico, -- como hoy concluye una mayoría de
este Tribunal --, nos parece, como previamente sentenciamos,
un precedente en extremo peligroso. Dos, en esencia, son las
razones que nos permiten llegar a la anterior conclusión.
En primer lugar, consideramos que la norma que hoy se
pauta pasa por alto que el hecho de que la efectiva
administración de una empresa, compañía y/o corporación
conlleva muchos otros elementos que en nada se relacionan a
la experiencia de su personal en el servicio a proveer. Es
decir, el conocimiento que tenga una o varias personas no
necesariamente equivale a que una entidad pueda, en efecto,
y en su todo, cumplir con lo acordado.
CC-2023-0320
CC-2023-0322 9
En segundo lugar, y aún más importante, entendemos que
la norma que hoy se pauta pudiese fomentar la creación de
nuevas personas jurídicas cuyo único interés sea obtener
contratos gubernamentales, sin la experiencia que
verdaderamente se requiera para ello. Aunque lo anterior no
constituye una actuación ilegal en sí misma, sí puede
propiciar prácticas turbias, que, como señalamos antes, no
nos son ajenas. Ya son muchos los casos que los tribunales
estatales y federales han tenido que atender sobre el
particular. Lo anterior, nos resulta altamente preocupante.
IV.
En fin, nuestra inconformidad y preocupación con la
determinación que hoy emite este Tribunal radica en que la
misma parece ignorar las realidades que hemos reseñado en
estas breves expresiones; en particular, el problema de
corrupción sistemática al que, actualmente, se enfrenta
nuestro País. Por ello, enérgicamente disentimos.
Ángel Colón Pérez
Juez Asociado
Research the next case the same way
Everything on this page, for any of 10 million opinions.
Search every way lawyers do
Citation, case name, boolean with /s and /p, or a plain-English question. Free, no login.
See what still holds
Every case shows how later courts treated it: followed, distinguished, limited or overruled.
Check a brief before you file
CiteCheck reads your brief and flags cites that don't exist, don't match, or aren't good law.
Use it where you work
The LawDiver connector brings real caselaw into Claude, ChatGPT and Cursor. An API for builders.
Try CiteCheck free or create a free account for AI research and saved folders
Related landmark cases
- Freire Ruiz de Val y otros v. Morales Román2024 TSPR 129 (2024)
- González Meléndez v. Municipio Autónomo De San Juan Y Otros2023 TSPR 95 (2023)
- Landmark Medical Center v. Claire M. Gauthier1994 R.I. LEXIS 2 (1994)
- Gilda May121 Nev. 668 (2005)
- Anthony T. Panto v. Moore Business Forms, Inc.130 N.H. 730 (1988)