González Meléndez v. Municipio Autónomo De San Juan Y Otros
2023 TSPR 95 · Supreme Court of Puerto Rico · Decided July 24, 2023
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- Court
- Supreme Court of Puerto Rico
- Decided
- July 24, 2023
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- 2023 TSPR 95
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Summary
El Tribunal Supremo de Puerto Rico resolvió que el Municipio Autónomo de San Juan goza de inmunidad frente a una reclamación por daños derivada de un accidente ocurrido en una acera estatal, aunque la acera estuviera dentro de sus límites territoriales. Determinó que la admisión de que la avenida era estatal, junto con la definición legal de carretera, establecía que la acera formaba parte de una carretera estatal y activaba la protección legal aplicable. Por ello, revocó las decisiones de los tribunales inferiores y ordenó desestimar la demanda contra el Municipio.
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- Admisibilidad y suficiencia de la prueba para sentencia sumaria. Una moción de sentencia sumaria puede sostenerse sin declaraciones juradas cuando la Regla 36.3 permite utilizar otra evidencia admisible. Además, aunque la certificación del Municipio fuera inadmisible, las admisiones contenidas en otros documentos del expediente demostraban suficientemente que la avenida era estatal y permitían resolver sumariamente el asunto. págs. 19-20
- Inmunidad municipal por accidentes en carreteras o aceras estatales. El inciso (g) del Artículo 15.005 impedía la acción de daños contra el Municipio porque el accidente ocurrió en una acera que formaba parte de una carretera estatal. La inmunidad operaba aunque se alegara que el Municipio tenía a su cargo el cuidado o mantenimiento de la acera. págs. 20-23
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How later courts treated this case
Cited
Municipio De Aguada v. W. Construction, LLC Y Otro, 2024 TSPR 69. Se utiliza para describir la intención legislativa y el alcance de la autonomía municipal.
Cited
Cuadrado Rivera, Adalberto v. Miranda De León, Patricia. La sentencia sumaria únicamente procede cuando el derecho aplicable lo justifica.
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In this case
Opinion of the Court
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Dannelly González Meléndez
Recurrida
v.
Municipio Autónomo de San Juan, a Certiorari
través de su Alcalde, Miguel A.
Romero Lugo; Óptima Seguros; Estado 2023 TSPR 95Libre Asociado de Puerto Rico; Departamento de Transportación y212 DPR ___
Obras Públicas, a través de su
Secretaria, Ing. Eileen M. Vélez
Vega; Compañía Aseguradora A;
Compañía Aseguradora B; Contratista
A; John Doe; Compañía Privada AA
Peticionarios
Número del Caso: CC-2022-0703
Fecha: 24 de julio de 2023
Tribunal de Apelaciones:
Panel V
Abogado de la parte peticionaria:
Lcdo. Luis R. Mena Ramos
Lcdo. Jatniel Padilla Norat
Abogada de la parte recurrida:
Lcda. Keila M. Ortega Casals
Materia: Daños y Perjuicios – Si los municipios responden por las
reclamaciones de daños y perjuicios instadas en su contra por
accidentes ocurridos en las carreteras o aceras pertenecientes al
Gobierno estatal, pero que transcurren dentro de los límites
territoriales de la demarcación geográfica municipal.
Este documento está sujeto a los cambios y correcciones del proceso
de compilación y publicación oficial de las decisiones del Tribunal
Supremo. Su distribución electrónica se hace como un servicio público
a la comunidad.
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Dannelly González Meléndez
Recurrida
v.
Municipio Autónomo de
San Juan, a través de su
Alcalde, Miguel A. Romero
Lugo; Óptima Seguros;
Estado Libre Asociado de
Puerto Rico; Departamento CC-2022-703 Certiorari
de Transportación y Obras
Públicas, a través de su
Secretaria, Ing. Eileen M.
Vélez Vega; Compañía
Aseguradora A; Compañía
Aseguradora B; Contratista
A; John Doe; Compañía
Privada AA
Peticionarios
El Juez Asociado Señor Feliberti Cintrón emitió la Opinión
del Tribunal.
En San Juan, Puerto Rico, a 24 de julio de 2023.
El presente caso nos brinda la oportunidad de determinar
si los municipios responden por las reclamaciones de daños
y perjuicios instadas en su contra por accidentes ocurridos
en las carreteras o aceras pertenecientes al Gobierno
estatal, pero que transcurren dentro de los límites
territoriales de la demarcación geográfica municipal. Para
poder contestar esta interrogante debemos precisar si los
ayuntamientos poseen inmunidad frente a las referidas
CC-2022-703 2
acciones civiles, a tenor con el inciso (g)1 del Art. 15.005
de la Ley Núm. 81-1991, según enmendada, conocida como Ley
de Municipios Autónomos de Puerto Rico (Ley de Municipios
Autónomos), 21 LPRA ant. sec. 4705 (derogada) y, de su
contraparte, la Ley Núm. 107-2020, según enmendada, conocida
como Código Municipal de Puerto Rico (Código Municipal),
21 LPRA sec. 7001 et seq.
En particular, nos corresponde resolver si el Tribunal
de Apelaciones erró al no expedir un recurso de certiorari
presentado por el Municipio Autónomo de San Juan (Municipio
o peticionario), mediante el cual solicitó la revisión de
una Sentencia parcial emitida por el Tribunal de Primera
Instancia en la que se declaró sin lugar una moción de
sentencia sumaria parcial presentada por el peticionario.
Por los fundamentos que discutiremos, adelantamos que
revocamos a los tribunales inferiores y, en consecuencia,
ordenamos la desestimación de la demanda incoada en contra
del Municipio. Veamos, pues, el cuadro fáctico que origina
la controversia presentada.
I
El 4 de junio de 2021, la Sra. Dannelly González Meléndez
(señora González Meléndez o recurrida), presentó una Demanda
de daños y perjuicios en contra del Municipio, el Gobierno
de Puerto Rico y el Departamento de Transportación y Obras
1 El inciso (g) del Art. 15.005 de la Ley Núm. 81-1991, según enmendada,
conocida como Ley de Municipios Autónomos de Puerto Rico (Ley de Municipios
Autónomos), 21 LPRA ant sec. 4705, fue añadido al referido estatuto por virtud
de la Ley Núm. 143-2019.
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Públicas (DTOP) (en conjunto, el Gobierno) y otros. En
esencia, la recurrida adujo que el 6 de junio de 2020 sufrió
una caída mientras corría por la acera de la Avenida Luis
Muñoz Rivera a la altura del Parque Luis Muñoz Rivera en
San Juan. La señora González Meléndez alegó que tropezó con
unos tubos de metal que se encontraban en la referida acera,
los cuales estaban cubiertos con grama y sobresalían del
suelo. Sostuvo que, por razón de este accidente, sufrió
laceraciones en la rodilla, brazos, hombro izquierdo y mano
derecha, por lo que solicitó una indemnización de $75,000
por concepto de daños, angustias y sufrimientos mentales.2
El 23 de febrero de 2022, el Municipio presentó ante el
tribunal de instancia una Moción de sentencia sumaria
parcial. En su escrito, arguyó que la acera donde ocurrió
el accidente de la señora González Meléndez era estatal, por
lo que, según el Art. 15.005 de la Ley de Municipios
2 El 13 de agosto de 2021, el Gobierno presentó una Moción de Desestimación,
al amparo de la Regla 10.2(5) de Procedimiento Civil, 32 LPRA Ap. V, R. 10.2(5).
En síntesis, alegó que la recurrida no cumplió con el requisito de notificación
dispuesto en el Art. 2-A de la Ley Núm. 104 del 29 de junio de 1955, conocida
como Ley de reclamaciones y demandas contra el Estado (Ley de demandas contra
el Estado), 32 LPRA sec. 3077a. Nótese que dicho estatuto requiere que toda
persona interesada en entablar una reclamación por daños en contra del Gobierno
de Puerto Rico notifique por escrito al Secretario de Justicia, dentro del
término de noventa (90) días siguientes a la fecha en que advino en conocimiento
de los daños sufridos.
El Municipio, por su parte, presentó una Contestación a demanda el 16 de
agosto de 2021. Básicamente, negó las alegaciones de la reclamación en su
contra y sostuvo que, aunque recibió una carta de la señora González Meléndez,
la misma no cumplía con el requisito de notificación dispuesto en el Art. 15.003
de la Ley de Municipios Autónomos, supra, 21 LPRA ant. sec. 4703.
Luego de varios trámites procesales, el 13 de septiembre de 2021, el foro
primario denegó la moción de desestimación presentada. A raíz de ello, el 17
de septiembre de 2021, el Gobierno presentó ante el tribunal de instancia una
solicitud de reconsideración, la cual fue denegada. Así las cosas, el 20 de
octubre de 2021, el Gobierno presentó un recurso de certiorari ante el tribunal
apelativo intermedio. En su escrito, señaló que el foro primario erró al no
desestimar la demanda incoada debido a que la señora González Meléndez falló en
notificar, dentro del término dispuesto en ley, su intención de presentar una
reclamación por daños y perjuicios en su contra.
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Autónomos, supra, 21 LPRA ant. sec. 4705, no se le podía
reclamar por los alegados daños y perjuicios sufridos por
la recurrida. Para sustentar su posición, incluyó una
Certificación de un inspector de ordenamiento urbano de la
Oficina de Tránsito y Transportación del Departamento de
Operaciones y Ornato de dicha dependencia, en la cual
certificó: (1) que luego de una búsqueda en el archivo físico
y digital de la oficina, no se encontró evidencia de que la
Avenida Luis Muñoz Rivera (PR-25R), así como sus aceras,
pertenecieran al Municipio; (2) que la Avenida Luis Muñoz
Rivera y sus aceras son servidumbre de paso del DTOP, y (3)
que los tubos que provocaron el accidente eran parte de la
rotulación o señales de tránsito controladas por dicha
agencia gubernamental.3
Por su parte, el 11 de marzo de 2022, el Gobierno se
opuso a la moción de sentencia sumaria parcial presentada
por el Municipio. En síntesis, adujo que existían hechos
materiales en controversia, pues, aunque la acera donde
ocurrió el accidente era estatal, el cuidado y mantenimiento
de ésta le correspondía al Municipio. Asimismo, expuso que
existía controversia en cuanto a quién le pertenecía el tubo
de metal que provocó el accidente. En apoyo a su escrito en
oposición, el Gobierno acompañó una declaración jurada de
la directora ejecutiva de la Directoría de Obras Públicas
del DTOP, en la cual declaró que dicha agencia no tenía
3 Moción de sentencia sumaria parcial, Apéndice del certiorari, pág. 53.
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jurisdicción, control o mantenimiento del área donde ocurrió
el accidente.
Por su parte, el 16 de marzo de 2022, la señora González
Meléndez compareció ante el foro de instancia para oponerse
a la solicitud de sentencia sumaria parcial presentada por
el Municipio. Así las cosas, adujo que existían
controversias de hechos materiales sobre: (1) el ente con
jurisdicción y control de la acera donde ocurrió el
accidente, y (2) la procedencia de los tubos de metal que
sobresalían de dicha vía. La parte recurrida razonó que
tanto el Gobierno como el Municipio habían sido negligentes,
pues ninguno aceptaba ser responsable de los tubos de metal
o de ostentar jurisdicción sobre la acera en cuestión.
El 24 de marzo de 2022, el Municipio presentó un escrito
titulado Suplemento en apoyo de moción de sentencia sumaria
parcial. Acompañó su escrito con copia del Proyecto del
Senado 1022, los informes positivos de las comisiones que
evaluaron el mismo en cada cuerpo legislativo y una carta
presentada por la Federación de Alcaldes de Puerto Rico, en
la que endosaban la enmienda del Art. 15.005 de la Ley de
Municipios Autónomos, supra, para añadir el inciso (g).
Por otra parte, el 4 de abril de 2022, el tribunal
apelativo intermedio emitió una Sentencia en torno al
recurso de certiorari presentado por el Gobierno. Así las
cosas, luego de evaluar la posición de las partes, revocó
la denegatoria del foro de instancia en la que declaró no
ha lugar a la solicitud de desestimación presentada por el
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Gobierno. El Tribunal de Apelaciones determinó que la
señora González Meléndez omitió satisfacer el requisito
legal de notificación sobre su intención de presentar una
demanda dentro del término de noventa (90) días desde que
conoció el daño cuyo resarcimiento procuraba.
Devuelto el caso al Tribunal de Primera Instancia, el
13 de junio de 2022, dicho foro emitió una Sentencia parcial
en la que,4 en resumen, (1) desestimó la reclamación en
contra del Gobierno, y (2) denegó la moción de sentencia
sumaria parcial presentada por el Municipio, tras concluir
que no se cumplió con la Regla 36 de Procedimiento Civil
de 2009, 32 LPRA Ap. V, R. 36.
El foro a quo determinó que la certificación presentada
por el Municipio para sustentar la moción de sentencia
sumaria parcial no era admisible en evidencia debido a que
de su contenido surgían hechos y conclusiones sobre aspectos
no relacionados con la falta de responsabilidad de la acera
en controversia. El foro primario razonó que el Municipio
debió presentar una declaración jurada basada en hechos
específicos o, en la alternativa, una certificación que
cumpliera con las Reglas de Evidencia de Puerto Rico.
4 En su Sentencia parcial el Tribunal de Primera Instancia consignó que los
siguientes hechos estaban en controversia, a saber:
(1) Si para el 4 de junio de 2020, el Municipio [de San Juan] cumplió
con su deber de mantener la acera donde ocurrió el accidente en
condiciones de razonable seguridad.
(2) Si [Dannelly] González Meléndez sufrió daños, angustias y
sufrimientos mentales como consecuencia del accidente y la
valorización de estos.
(3) Si [Dannelly] González Meléndez incurrió en negligencia
comparada.
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En su dictamen, el Tribunal de Primera Instancia,
aludiendo a lo resuelto en Pérez v. Mun. de Lares, 155 DPR
697, 709 (2001), señaló que, según la Ley Núm. 49 de 1 de
diciembre de 1917, según enmendada, sobre conservación de
carreteras estaduales que discurren por zonas urbanas (Ley
Núm. 49 de 1917), 9 LPRA secs. 12-18, los tramos de las
carreteras se consideran estatales para efectos de su
conservación, mientras que las zonas urbanizadas y/o la
construcción de aceras paralelas a dichas carreteras están
bajo el control y la jurisdicción de los municipios. El
tribunal de instancia entendió que, a pesar de que la Avenida
Luis Muñoz Rivera es estatal, el DTOP no es responsable del
cuidado y mantenimiento de la acera donde la señora González
Meléndez sufrió el accidente. Esto, debido a que “la
presunta servidumbre de paso existente a favor del DTOP, no
concluye que éste sea el dueño exclusivo de la acera en
controversia o a quien corresponda su cuidado o
mantenimiento”.5
En desacuerdo con el dictamen del tribunal de instancia,
el 27 de junio de 2022, el Municipio presentó una Moción de
reconsideración, la cual fue declarada no ha lugar el
6 de julio de 2022. Aún inconforme, el 3 de agosto de 2022,
el peticionario compareció ante el Tribunal de Apelaciones
mediante un recurso de certiorari. En síntesis, alegó que
el foro primario falló en resolver que la certificación que
5 Sentencia parcial, Apéndice del certiorari, págs. 1-16.
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éstos acompañaron con la moción de sentencia sumaria parcial
no era admisible en evidencia, y en no aplicar la inmunidad
concedida a los municipios en virtud del inciso (g) del Art.
15.005 de la Ley de Municipios Autónomos, supra, cuando
ocurren accidentes en carreteras y aceras estatales.
El 16 de septiembre de 2022, el foro apelativo intermedio
emitió una Resolución en la que denegó la expedición del
auto de certiorari. Entre otros asuntos, no halló
justificación para intervenir con el dictamen emitido por
el tribunal de instancia, toda vez que no se demostró la
existencia de error o abuso de discreción por parte del
juzgador de los hechos.
Inconforme con la decisión del Tribunal de Apelaciones,
el 14 de octubre de 2022, el Municipio presentó el recurso
de certiorari que nos ocupa y señaló los errores siguientes:
(1) Erró el Tribunal de Apelaciones al denegar
la expedición del recurso de [c]ertiorari a
pesar de que se demostró la existencia de un
error de derecho, pues una certificación es
admisible en evidencia para sustentar una
moción de sentencia sumaria parcial y no existe
controversia del hecho material de que la
[A]venida Luis Muñoz Rivera es estatal.
(2) Erró el Tribunal de Apelaciones al denegar
la expedición del recurso de [c]ertiorari a
pesar de que se demostró la existencia de un
error de derecho al no aplicarse la inmunidad
concedida a los municipios en el Art. 15.005(g)
de la Ley de Municipios Autónomos.
El 8 de diciembre de 2022, expedimos el recurso de
certiorari solicitado y le concedimos un término a las
partes para que se expresaran en torno al mismo. Presentados
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los alegatos oportunamente, el caso quedó sometido en los
méritos el 14 de febrero de 2023.
Así las cosas, nos encontramos en posición de resolver
las controversias ante nuestra consideración. Por estar
estrechamente relacionados entre sí, discutiremos los
señalamientos de error conjuntamente.
II
A. La moción de sentencia sumaria
Reiteradamente hemos expresado que la moción de
sentencia sumaria es un mecanismo procesal en nuestro
ordenamiento jurídico para resolver controversias que no
requieren la celebración de un juicio. Segarra Rivera v.
Int’l. Shipping et al., 208 DPR 964, 979 (2022). Dicho
mecanismo, utilizado con sabio discernimiento, facilita la
solución justa, rápida y económica de los litigios civiles
cuando éstos no presentan controversias genuinas de hechos
materiales. Íd., págs. 978-979.
De acuerdo con la Regla 36.3(e) de Procedimiento Civil,
32 LPRA Ap. V, R. 36.3, procede dictar sentencia sumaria si
las alegaciones, deposiciones, contestaciones a
interrogatorios y admisiones ofrecidas, en unión a las
declaraciones juradas, si las hay, u otra evidencia
demuestran que no hay controversia real sustancial en cuanto
a algún hecho esencial y pertinente y, además, si el derecho
aplicable así lo justifica. Íd., pág. 980 (citando a Roldán
Flores v. M. Cuebas et al., 199 DPR 664, 676 (2018)).
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En cuanto al estándar de revisión apelativa sobre una
solicitud de sentencia sumaria, este Tribunal ha establecido
que el foro apelativo intermedio está limitado a:
(1) considerar los documentos y argumentos que se
presentaron ante el foro primario (lo cual implica que, en
apelación, los litigantes no pueden añadir prueba que no fue
presentada oportunamente ante el tribunal de instancia ni
esbozar nuevas teorías); (2) determinar si existe o no
alguna controversia genuina de hechos materiales y
esenciales, y (3) determinar si el derecho se aplicó de
forma correcta. Íd., pág. 981. Así las cosas, los foros
apelativos están en la misma posición que los tribunales de
instancia y utilizan los mismos criterios para evaluar una
solicitud de sentencia sumaria. Íd.
B. Los estatutos vigentes sobre la conservación y
mantenimiento de las carreteras
1. El Código Político de Puerto Rico de 1902
En conformidad con el Código Político de Puerto Rico
(Código Político), el Secretario del DTOP es responsable de
mantener las carreteras a su cargo en buen estado de
conservación. Art. 403 del Código Político, 3 LPRA sec. 421.
De ahí que el Gobierno de Puerto Rico deba responder
civilmente e indemnizar a los perjudicados por los daños y
perjuicios ocasionados por desperfectos, falta de reparación
o protección suficiente en cualquiera de sus vías de
comunicación a cargo del DTOP, salvo que pruebe que los
desperfectos fueron causados por la violencia de los
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elementos y no hubo tiempo suficiente para remediarlos.
Íd., Art. 404 del Código Político, 3 LPRA sec. 422.
2. La Ley Núm. 49 de 1 de diciembre de 1917
La Ley Núm. 49 de 1917, supra, impone al Secretario del
DTOP la obligación ministerial de conservar y mantener “los
trozos de carreteras que forman las travesías de los
pueblos”. Art. 1 de la Ley Núm. 49 de 1917, 9 LPRA sec. 12.
Así, las vías que atraviesan las zonas urbanas de los pueblos
que sean conservadas por el DTOP “serán consideradas como
parte de las carreteras estaduales y sometidas a las
disposiciones vigentes en la [L]ey para la conservación y
policía de los caminos públicos del [Gobierno de
Puerto Rico]”.6 Art. 2 de la Ley Núm. 49 de 1917, 9 LPRA
sec. 13. A su vez, la mencionada disposición expone que
“los municipios tendrán jurisdicción sobre las dos zonas
urbanizadas,7 a ambos lados de la travesía, y podrán fijar
las alienaciones para construcción de edificios y aceras de
acuerdo con lo que dispongan las ordenanzas municipales
[…]”. Íd.
3. La Ley Núm. 54 de 30 de mayo de 1973
La Ley Núm. 54 de 30 de mayo de 1973, según enmendada,
conocida como Ley de administración, conservación y policía
de las carreteras estatales de Puerto Rico (Ley Núm. 54 de
6 Ley Núm. 54 de 30 de mayo de 1973, según enmendada, conocida como Ley de
administración, conservación y policía de las carreteras estatales de
Puerto Rico, 9 LPRA sec. 2101 et seq.
7 En Vélez v. La Capital, 77 DPR 701, 707(1954), este Tribunal entendió que en el concepto “zonas urbanizadas” están incluidas las aceras y reatas o jardineras. Véase, además, Pérez v. Mun. de Lares,155 DPR 697, 711
(2001).
CC-2022-703 12
1973), 9 LPRA sec. 2101 et seq., define lo que es una
carretera estatal sujeta a la responsabilidad del Estado en
cuanto a custodia y conservación. A tales efectos, en su
Art. 1-02 se dispone lo siguiente:
[El término “carretera” significará:]
cualquier vía pública estatal para el tránsito
vehicular que haya sido construida de acuerdo
a alguna Ley del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico o que, habiendo sido construida por una
Agencia o Corporación Pública, Estatal o
Federal o por un municipio, haya sido
transferida legalmente al [DTOP] para su
custodia y conservación. Una carretera está
integrada por la zona de rodaje, el paseo, la
servidumbre de paso, así como puentes, obras de
desagüe, rótulos, señales, barreras protectoras
y todas las construcciones protectoras,
necesarias y convenientes para el mejor
tránsito de los vehículos. 9 LPRA sec. 2102.
El referido artículo define, además, la servidumbre de
paso como: “la superficie de terreno ocupada por la
carretera, e incluirá el área de rodaje, paseos, cunetas y
terrenos adyacentes hasta la colindancia con la propiedad
privada”.
4. La responsabilidad por el mantenimiento y
conservación de las aceras
La casuística interpretativa sobre el mantenimiento y
conservación de las aceras se ha mantenido casi inalterada
con el pasar del tiempo. Así, en Vélez v. La Capital,
77 DPR 701, 708(1954), interpretamos que el Municipio de San Juan era responsable del mantenimiento de las aceras a ambos lados de la Avenida de Diego, incluyendo las reatas o jardineras, por lo que tenía el deber de mantenerlas en buen estado de conservación. Posteriormente, en Oliver v. Municipio de Bayamón,89 DPR 442, 445
(1963), expresamos
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que, como parte de las obligaciones del municipio de
mantener las aceras en razonable estado de uso, corresponde
a éste tomar medidas necesarias para evitar causar daños
ante una situación peligrosa. En aquel momento, señalamos
que el municipio no podía librarse de responsabilidad al
alegar que la situación de peligrosidad que había en la
acera no estaba bajo su control debido a que el riesgo podía
anticiparse.
En Del Toro v. Gob. de la Capital, 93 DPR 481, 484-485
(1966), reiteramos la norma esbozada hasta ese momento y
aclaramos que el hecho de que un tercero acepte tener el
dominio y control de una acera no exonera al municipio de
responsabilidad. El deber de cuidado y mantenimiento de las
aceras no termina cuando un tercero es quien ha creado el
estado de inseguridad en éstas, si tiene o se le puede
imputar conocimiento de la condición peligrosa al municipio.
Finalmente, en Pérez v. Mun. de Lares, supra, págs. 711-
712, reiteramos que a tenor con la ley aplicable y nuestras
expresiones previas, la responsabilidad por el mantenimiento
y la conservación de las aceras que colindan con vías
públicas estatales que atraviesan los pueblos competen a los
municipios.
C. El Art. 15.005 de la Ley de Municipios Autónomos
La Ley de Municipios Autónomos, 21 LPRA ant. sec. 4001
et seq., vigente al momento de los hechos objeto de esta
reclamación, confirió a los municipios un mayor grado de
CC-2022-703 14
gobierno propio y autonomía fiscal. 8 La intención
legislativa detrás de la aprobación del estatuto fue
otorgarles a los municipios los poderes y facultades
necesarios para asumir un rol activo en su desarrollo
urbano, social y económico.9
Con el paso del tiempo, la referida legislación sufrió
múltiples enmiendas. Así, el inciso (g) del Art. 15.005 fue
incorporado a la Ley de Municipios Autónomos, supra,
mediante la aprobación de la Ley Núm. 143 del 6 de septiembre
de 2019, para proveerle a los municipios protección contra
acciones o reclamaciones por daños y perjuicios cuando
ocurran accidentes en las carreteras o aceras propiedad del
Gobierno estatal. 10 El legislador consideró que la
presentación de dichas acciones en contra de los municipios
impactaría la precaria situación fiscal de estos últimos y
provocaría un aumento significativo en los costos de las
pólizas de responsabilidad pública.11
De hecho, según surge del trámite legislativo, para
enmendar el Art. 15.005 de la Ley de Municipios Autónomos,
supra, el Senado consideró injusto que los municipios
tuvieran el deber de responder en daños y perjuicios por los
accidentes ocurridos en las carreteras y aceras que son
8 Exposición de motivos de la Ley de Municipios Autónomos, 21 LPRA ant. sec.
4001 et seq. Véase, además, Muñiz Burgos, Inc. v. Mun. Yauco, 187 DPR 665, 676
(2013).
9 Íd.; Muñiz Burgos, Inc. v. Mun. Yauco, pág. 688.
10 Véase la Exposición de motivos de la Ley Núm. 143-2019, para enmendar el
Art. 15.005 de la Ley de Municipios Autónomos, 21 LPRA ant. sec. 4705.
11 Íd.
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dominio del Gobierno estatal, al no tener bajo su control
la atención total de dichas infraestructuras.12 La Cámara
de Representantes, por su parte, entendió meritorio proteger
a los municipios contra acciones por daños y perjuicios
cuando los mismos ocurran en propiedad del Gobierno estatal,
y sean el resultado de la falta de mantenimiento de este
último a sus carreteras o aceras.13
Aprobada la enmienda a la mencionada ley, el Art. 15.005
de la Ley de Municipios Autónomos, supra, quedó configurado
-en su parte pertinente- de la siguiente manera:
No estarán autorizadas las acciones contra el
municipio por daños y perjuicios a la persona o
la propiedad por acto u omisión de un funcionario,
agente o empleado de cualquier municipio:
(a) En el cumplimiento de una ley, reglamento
u ordenanza, aun cuando éstos resultaren ser
nulos.
(b) En el desempeño de una función de carácter
discrecional, aun cuando hubiere abuso de
discreción.
(c) En la imposición o cobro de contribuciones.
(d) Constitutivo de acometimiento, agresión u
otro delito contra la persona, persecución
maliciosa, calumnia, libelo, difamación y falsa
representación e impostura.
(e) Ocurrida fuera de la jurisdicción
territorial del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico.
(f) En el desempeño de operaciones de combate
por las fuerzas navales o militares en caso de
guerra, invasión, rebelión u otra emergencia
debidamente declarada como tal por las
autoridades pertinentes.
12 Suplemento en apoyo de moción de sentencia sumaria parcial, Apéndice del
certiorari, págs. 133-145.
13 Íd.
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(g) Cuando ocurren accidentes en las carreteras
o aceras estatales. (Énfasis nuestro).
Del aludido articulado se desprende que el legislador,
dentro de sus facultades constitucionales, prohibió la
presentación de reclamaciones en daños y perjuicios en
contra de los municipios, en la medida en que esté presente
cualquiera de los incisos enunciados.14 En ese sentido, la
aprobación del inciso (g) del Art. 15.005 de la Ley de
Municipios Autónomos, supra, incluyó una medida protectora
adicional a favor de los municipios, la cual está limitada
a la eventualidad de que ocurra un accidente en una carretera
o acera estatal. 15 Nótese que la Asamblea Legislativa
condicionó la falta de responsabilidad del municipio y la
limitó únicamente para los propósitos autorizados en el Art.
15.005 de la Ley de Municipios Autónomos, supra.
III
Según surge del presente caso, mientras la señora
González Meléndez se encontraba corriendo por la acera de
la Avenida Luis Muñoz Rivera, alegadamente se tropezó con
unos tubos que se encontraban en el suelo cubiertos por
grama, lo que provocó que se cayera. Al presentar su
reclamación, la recurrida acumuló como partes codemandadas
al Municipio, Gobierno de Puerto Rico, DTOP y otros. Durante
14 Cabe destacar que, la Ley Núm. 107-2020, según enmendada, conocida como
Código Municipal de Puerto Rico, 21 LPRA sec. 7001 et seq. (la cual derogó la
Ley de Municipios Autónomos), contiene las mismas disposiciones de su antecesora
en el Art. 1.053, 21 LPRA sec. 7084.
15 Véase la Exposición de motivos de la Ley Núm. 143-2019, para enmendar el
Art. 15.005 de la Ley de Municipios Autónomos. 21 LPRA ant. sec. 4705.
CC-2022-703 17
el desarrollo procesal del caso, las partes argumentaron
sobre el control, jurisdicción y mantenimiento de la acera
en cuestión. Sobre este particular, el Gobierno aceptó, en
varias ocasiones, que la Avenida Luis Muñoz Rivera era
estatal,16 pero que el cuidado y mantenimiento de sus aceras
correspondía al Municipio.
Más adelante en el pleito, el foro apelativo intermedio
ordenó la desestimación de la demanda a favor del Gobierno
debido a que la señora González Meléndez incumplió con el
requisito de notificación oportuna al Estado sin acreditar
justa causa para ello. Esto se ordenó en conformidad con
la Ley de demandas contra el Estado, supra, 32 LPRA sec.
3077 et seq.
En virtud de la orden emitida por el Tribunal de
Apelaciones y la moción de sentencia sumaria parcial
presentada por el Municipio, el foro primario emitió una
Sentencia parcial, en la que según mencionáramos
anteriormente, señaló como hechos en controversia los
siguientes:
(1) Si para el 4 de junio de 2020, el Municipio
cumplió con su deber de mantener la acera donde
ocurrió el accidente en condiciones de
razonable seguridad.
(2) Si [la señora Dannelly] González Meléndez
sufrió daños, angustias y sufrimientos mentales
como consecuencia del accidente y la valoración
de [é]stos.
16 Oposición a moción de sentencia sumaria, Apéndice del certiorari,
págs. 105-120; Contestación a primer pliego de interrogatorio y requerimiento
de producción de documentos, Apéndice del certiorari, págs. 118-120.
CC-2022-703 18
(3) Si [la señora Dannelly] González Meléndez
incurrió en negligencia comparada.
En cuanto a las conclusiones de hecho, determinó que la
certificación que acompañó el Municipio en apoyo a su
solicitud de sentencia sumaria no era admisible en evidencia
debido a que contenía “hechos y conclusiones que van más
allá de certificar que el Municipio no tiene responsabilidad
por la acera” donde ocurrió el accidente de la recurrida.
El foro primario sostiene que el Municipio debió presentar
una declaración jurada basada en hechos específicos y que
no estuviera centrada en conclusiones o una certificación
en cumplimiento con las Reglas de Evidencia de Puerto Rico.
El tribunal de instancia concluyó, además, que según la
Ley Núm. 49 de 1917, supra, y la jurisprudencia aplicable,
el DTOP no tenía jurisdicción, control ni el mantenimiento
de la acera donde está el objeto que ocasionó el accidente.
Razonó que, a pesar de que la Avenida Luis Muñoz Rivera es
estatal, el cuidado y el mantenimiento de las aceras es
responsabilidad del Municipio. Por último, entendió que,
“la presunta servidumbre de paso existente a favor del DTOP,
no concluye que éste sea el dueño exclusivo de la acera en
controversia o a quien corresponda su cuidado o
mantenimiento”. De este modo, el tribunal de instancia
entendió que persistían controversias genuinas de hecho que
le impedían dictar sentencia sumaria.
El Municipio recurrió de la mencionada sentencia parcial
al tribunal apelativo intermedio, el cual denegó la
CC-2022-703 19
expedición del recurso de certiorari presentado.
Ulteriormente, el peticionario compareció ante este Foro.
En cuanto a la contención del Municipio de que una
certificación es admisible en evidencia para sustentar una
moción de sentencia sumaria, le asiste la razón. Veamos.
La Regla 36.3 de Procedimiento Civil, supra, dispone que
corresponde dictar sentencia sumaria si de las alegaciones,
deposiciones, contestaciones a interrogatorios y admisiones
ofrecidas, en unión a las declaraciones juradas, si las hay,
u otra evidencia, se acredita que no hay controversia real
y sustancial respecto a algún hecho esencial y pertinente,
y el derecho aplicable lo justifica. Íd. Véase, además,
Const. José Carro v. Mun. Dorado, 186 DPR 113, 128-129
(2012). Es por ello que, coincidimos con la apreciación del
Municipio cuando indica que la redacción de la Regla 36.3
de Procedimiento Civil, supra, expresamente reconoce que se
puede presentar una moción de sentencia sumaria sin
declaraciones juradas; sólo basta con remitirse al texto de
la regla procesal para validar la razonabilidad de dicha
interpretación. En el pasado hemos indicado que “al evaluar
una solicitud de sentencia sumaria, los jueces no están
limitados por los hechos o documentos que se aduzcan en la
solicitud, sino que deben considerar todos los documentos
en autos de los cuales surjan admisiones hechas por las
partes, sean o no parte de la solicitud de sentencia
sumaria”. (Énfasis nuestro). Const. José Carro v. Mun.
Dorado, supra, pág. 130.
CC-2022-703 20
Aun cuando determináramos que la certificación
presentada por el Municipio junto a su moción de sentencia
sumaria parcial no es admisible en evidencia, los demás
documentos que obran en el expediente ante nuestra
consideración, y que tuvieron ante sí los tribunales
inferiores, justifican que concluyamos que se cumplieron con
los elementos suficientes para disponer sumariamente del
caso. Nótese que el Gobierno aceptó en su Oposición a moción
de sentencia sumaria y en la Contestación a primer pliego
de interrogatorios y requerimiento de producción de
documentos que la Avenida Luis Muñoz Rivera es una carretera
estatal.17
A pesar de que el Gobierno hizo la admisión en torno a
la carretera y no a la acera de la Avenida Luis Muñoz Rivera
donde alegadamente ocurrió el accidente, lo cierto es que
el concepto “carretera”, según definido por la Ley Núm. 54
de 1973, supra, expresamente contempla las servidumbres de
paso como parte de éstas. Al ser la Avenida Luis Muñoz
Rivera una carretera estatal, de la cual forman parte las
aceras, nos vemos precisados a respaldar la posición del
Municipio en cuanto a que los foros recurridos se
equivocaron al aplicar la ley del caso. Esto se debe a que,
cuando ocurrió el accidente de la recurrida, ya estaba en
vigor el inciso (g) del Art. 15.005 de la Ley de Municipios
Autónomos, supra, el cual no autorizaba las acciones de
17 Íd.
CC-2022-703 21
daños y perjuicios en contra de los municipios cuando
ocurrieran accidentes en carreteras o aceras estatales. Así
pues, el factor determinante para que los municipios no
respondan en daños y perjuicios es la existencia del vínculo
directo entre un accidente y el hecho de que el mismo ocurra
en una carretera o acera propiedad del Estado.
Debido a que los hechos ocurrieron mientras la Ley de
Municipios Autónomos, supra, estaba vigente, la controversia
debe ser evaluada a la luz de dicha normativa. En ese
sentido, el inciso (g) del Art. 15.005, supra, prohibía las
acciones en contra de los municipios por daños y perjuicios
a la persona o propiedad cuando ocurrían accidentes en las
carreteras o aceras estatales, tal y como sucedió en el
presente caso. Toda vez que el Gobierno aceptó que la
Avenida Luis Muñoz Rivera es estatal y, por ende, su acera,
resulta inmaterial discutir si el Municipio mantuvo la
servidumbre de paso en condiciones razonables, pues el
legislador limitó su responsabilidad como cuestión de
política pública.
De este modo, si cualquiera de las instancias del Art.
15.005 de la Ley de Municipios Autónomos, supra, se cumple,
entonces se está ante una limitación para demandar a los
municipios, para la cual no existe una excepción en ley. Se
trata, pues, de una lista numerus clausus establecida por
el legislador, la cual sólo puede ser variada por éste.
Dicho lo anterior, cuando la ley es clara y libre de
ambigüedad, estamos obligados a cumplir con su texto.
CC-2022-703 22
Art. 14 del Código Civil de 1930, 31 LPRA ant. sec. 14
(derogado). Este precepto toma mayor relevancia al momento
en que la intención manifestada por el legislador reafirma
lo expuesto en el estatuto aprobado. Es por esto que, en
nuestro ejercicio interpretativo, debemos garantizar que se
cumpla el propósito inequívoco de la Asamblea Legislativa.
Cuando resolvimos el caso de Pérez v. Mun. de Lares,
supra, el legislador no había enmendado la Ley de Municipios
Autónomos, supra, para incluir el inciso (g) del Art.
15.005. Por ende, las circunstancias particulares de cada
caso no eran ni son las mismas. Nótese que el Art. 15.005
de la Ley de Municipios Autónomos, supra, no deja margen a
otra interpretación en tanto y en cuanto específicamente
libera de responsabilidad a los municipios cuando, entre
otras cosas, ocurren accidentes en carreteras o aceras
estatales. Así las cosas, resolvemos que el Municipio posee
inmunidad al amparo del inciso (g) del Art. 15.005 de la Ley
de Municipios Autónomos, supra, por lo que la señora
González Meléndez no cuenta con una causa de acción en contra
de éste. Aun cuando pudo haber promovido su demanda en
contra del Estado, la recurrida perdió su oportunidad al no
cumplir con el requisito estatutario de notificación
oportuna.
A la luz de lo anterior, concluimos que la demanda de
daños y perjuicios presentada por la señora González
Meléndez en contra del Municipio está vedada en virtud de
la Ley de Municipios Autónomos, supra, por lo que procede
CC-2022-703 23
desestimar la misma conforme lo solicita la parte
peticionaria. En consecuencia, resolvemos que erró el foro
apelativo intermedio al denegar la expedición del auto de
certiorari.
IV
Por los fundamentos antes expresados, se revocan la
Resolución emitida por el Tribunal de Apelaciones el 16 de
septiembre de 2022 y la Sentencia parcial dictada por el
Tribunal de Primera Instancia el 2 de junio de 2022. En
consecuencia, se ordena la desestimación de la demanda
incoada en contra del Municipio.
Se dictará Sentencia en conformidad.
ROBERTO FELIBERTI CINTRÓN
Juez Asociado
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
Dannelly González Meléndez
Recurrida
v.
Municipio Autónomo de
San Juan, a través de su
Alcalde, Miguel A. Romero
Lugo; Óptima Seguros;
Estado Libre Asociado de
Puerto Rico; Departamento CC-2022-703 Certiorari
de Transportación y Obras
Públicas, a través de su
Secretaria, Ing. Eileen M.
Vélez Vega; Compañía
Aseguradora A; Compañía
Aseguradora B; Contratista
A; John Doe; Compañía
Privada AA
Peticionarios
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico a 24 de julio de 2023.
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que
antecede, la cual se hace formar parte íntegra de la presente
Sentencia, se revocan la Resolución emitida por el Tribunal
de Apelaciones el 16 de septiembre de 2022 y la Sentencia
Parcial dictada por el Tribunal de Primera Instancia el
2 de junio de 2022. En consecuencia, se ordena la
desestimación de la demanda incoada en contra del Municipio.
Lo acordó el Tribunal y certifica el Secretario del
Tribunal Supremo. La Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez
disiente y hace constar la expresión siguiente, a la cual
se unen el Juez Asociado señor Estrella Martínez y el Juez
Asociado señor Colón Pérez:
La interpretación de la mayoría sobre el
Artículo 15.005 de la Ley de Municipios Autónomos
de Puerto Rico, 21 LPRA ant. sec. 4705, restringe
de manera agresiva e innecesaria la capacidad de
CC-2022-703 2
las personas para reclamar por los daños que
ocasionan los actos u omisiones que causan los
municipios. No me es factible concluir que la
Asamblea Legislativa quiso darle una carta blanca
a la negligencia de los municipios a costa del
bienestar de la ciudadanía, y de la capacidad real
del gobierno central para responder por el cuidado
de nuestras carreteras, caminos y zonas aledañas.
Lo resuelto, a su vez, está desasociado de la
realidad que, como cuestión de hecho y práctica,
configura la relación entre el Gobierno Central y
los municipios al establecer convenios para
mantener las carreteras estatales y sus zonas
aledañas, cuando estas discurren por ciertas
demarcaciones municipales. Tales convenios
viabilizan que la municipalidad pueda tomar acción
sobre áreas bajo el dominio del Gobierno Central,
pero que afectan la calidad de vida de la población
municipal, así como el desarrollo económico del
municipio. Así lo comprobamos luego de la debacle
de los huracanes Irma y María ─y más recientemente
del huracán Fiona─, cuyas secuelas todavía son
evidentes para quienes discurrimos a diario por
nuestras carreteras. Para los municipios, la
ausencia de estos convenios ─los cuales confieren
a los municipios autoridad y jurisdicción sobre
propiedad estatal─ es perjudicial por demás. Hoy
quedan a la merced de que el Departamento de
Transportación y Obras Públicas lleve a cabo las
obras y mejoras necesarias a su ritmo, cuando pueda
y como pueda pues nadie pone en duda la falta de
recursos y el volumen enorme de los proyectos.
Colegir que la Asamblea Legislativa concedió
inmunidad absoluta a los ayuntamientos ante el
dominio del Estado sobre las carreteras o aceras
contrarresta indebidamente con el mandato legal
para que los municipios mantengan estas áreas en
condiciones adecuadas, cuando tienen su control y
mantenimiento.
Asimismo, no me parece aconsejable dilucidar
este asunto por la vía sumaria. El Tribunal de
Primera Instancia actuó de manera adecuada al
permitir que el pleito siguiera su curso natural y
las partes llevaran a cabo el descubrimiento de
prueba necesario para adjudicar la controversia
sobre si la acera en donde ocurrió el accidente de
la señora González Meléndez estaba bajo el control
y jurisdicción del Municipio de San Juan para su
mantenimiento y cuidado.
CC-2022-703 3
Porque lo resuelto limita la capacidad de las
personas agraviadas para ejercer sus reclamos
contra el municipio que le ocasionó daños, porque
lo resuelto no es ejecutable, y por su efecto
paralizador en el establecimiento de convenios que
tienen beneficios tangibles para la ciudanía,
disiento.
El Juez Asociado señor Estrella Martínez disiente y emite la
expresión siguiente, a la cual se unen la Jueza Presidenta
Oronoz Rodríguez y el Juez Asociado señor Colón Pérez:
La decisión que hoy avala una mayoría de este
Tribunal es prematura e interfiere de forma
excesiva e injustificada con la facultad del
Tribunal de Primera Instancia para denegar una
solicitud de sentencia sumaria en etapas tempranas
del procedimiento. Ello es particularmente
problemático en este caso toda vez que del propio
razonamiento mayoritario emana cuán imperativo era
permitir un descubrimiento de prueba exhaustivo.
Ciertamente, las contradicciones e
interrogantes abrumadoras que surgen del expediente
con respecto a la responsabilidad que podía tener
el Municipio de San Juan sobre la acera donde
ocurrió el incidente exigían la continuación de los
procedimientos según lo determinó el foro de
primera instancia. Sin embargo, este Tribunal
arribó a la conclusión de que el inciso (g) del
Art. 15.005 de la derogada Ley de Municipios
Autónomos de Puerto Rico, 21 LPRA ant. sec. 4705,
hoy equivalente al inciso (g) del Art. 1.053 de la
Ley Núm. 107 de 14 de agosto de 2020, según
enmendada, 21 LPRA sec. 7084, confería inmunidad
absoluta a un municipio por cualquier accidente que
tomara lugar en una acera o carretera estatal.
A través de esta interpretación --en extremo
amplia--, se ignora que existen escenarios en los
que, voluntariamente o por contratación, los
municipios ejercen funciones sobre tales aceras o
carreteras y, por tanto, podrían tener
responsabilidad sobre lo que ocurre en estas, como,
por ejemplo, abandonar ciertos tubos en un área
donde no son visibles sobre los cuales puede
tropezarse un pedestre, tal y como ocurrió en este
caso. De hecho, conforme lo reconoce la propia
Opinión, el Estado argumentó que, si bien la acera
donde ocurrió el accidente es estatal, su control,
cuidado y mantenimiento correspondían al Municipio.
CC-2022-703 4
Ahora bien, en vez de permitir el
esclarecimiento de un aspecto tan importante de lo
aquí reclamado, la Mayoría pauta que la disposición
antes citada no contempla situación alguna en la
que un municipio responde bajo tales
circunstancias. Esto, sin importar la posibilidad
de que el municipio sea causante o co-causante de
un daño, pues el factor determinante es la
existencia de un vínculo directo entre el accidente
y la posesión de la carretera o acera. Tal análisis
absolutista opera inequívocamente en total
oposición al estándar prevalente en nuestro
ordenamiento que requiere una relación causal entre
el daño y quien lo causó. Es inimaginable que la
intención de la Asamblea Legislativa fuera crear
zonas de inmunidad absoluta para los municipios
predicadas meramente en la posesión de la localidad
por parte del Estado. No puedo avalar que en esas
circunstancias se le otorgue una carta en blanco a
los municipios que los libere de toda
responsabilidad por los daños que sufre un
ciudadano.
En fin, por entender que el Tribunal de Primera
Instancia no erró en denegar una solicitud de
sentencia sumaria en etapas tan tempranas del
procedimiento y que era necesario permitir un
descubrimiento de prueba cabal, disiento.
Javier O. Sepúlveda Rodríguez
Secretario del Tribunal Supremo
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